益征收征用補償標準探討

摘要全國人大第四次修憲規(guī)定了公益征收征用應該給予“補償”的原則，國家應當制定公益征收征用法，依據(jù)實際情況確立“補償”的具體標準。文章認為，根據(jù)大陸公益征收征用的具體情況，對被征收征用人的補償可分別實行“完全補償”、“適當補償”、“超值補償”幾種不同標準。現(xiàn)階段不宜主張公益征收征用中的精神損失補償，也不宜把對財產(chǎn)權(quán)的限制即“實質(zhì)侵犯”也包括在公益征收征用的補償范圍之內(nèi)。

　　關(guān)鍵詞公益征收征用補償標準完全補償適當補償超值補償

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　　十屆人大二次會議在對現(xiàn)行憲法進行修改時（以下簡稱第四次修憲），明確規(guī)定了國家實行公益征收征用應該給予“補償”的原則。其具體內(nèi)容主要有兩個方面：

　　一是將現(xiàn)行憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用�！毙薷臑椋骸皣�家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償�！�

　　二是將現(xiàn)行憲法第13條“國家保護公民合法的收入、儲蓄、房屋和其它合法財產(chǎn)的所有權(quán)。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。”修改為：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”

　　大陸憲法的這些重要修改，強化了對公民合法私有財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)的保護力度。僅就公益征收征用補償問題而言，在第四次修憲前，大陸的有關(guān)法律中并不是沒有規(guī)定，如土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法等許多具體法律、法規(guī)中都對公益征收征用中的補償要件做出了規(guī)定，有的法律、行政法規(guī)、規(guī)章還對補償標準作了較為具體的規(guī)定。但從一個國家的法律體系來看，公益征收征用中的“補償”要件在憲法中的缺失畢竟是一個遺憾。第四次修憲在憲法中明確規(guī)定了國家在公益征收征用公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地時必須給予補償，就用國家根本大法的形式保護了公民個人和農(nóng)民集體的合法權(quán)益。

　　在討論公益征收征用的補償標準之前，我們有必要首先探討并厘清兩個前提性或基礎(chǔ)性的問題，即：一是公益征收征用的概念及其內(nèi)涵問題；二是公益征收征用的對象問題。

　　第一個問題，什么是公益征收征用？

　　公益征收和公益征用是兩個不同的法律概念。公益征收是指為了公共利益的需要，國家將非國有的財產(chǎn)強制性地收歸國有；公益征用是指為了公共利益的需要，國家強制性地使用個人或集體的財產(chǎn)。公益征收和公益征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處就在于，都是為了公共利益的需要，都要經(jīng)過法定程序，都要給予補償。不同之處則在于，公益征收主要是所有權(quán)的改變，公益征用只是使用權(quán)的改變。公益征收的主要表現(xiàn)形式是國家從被征收人手中直接取得所有權(quán)，其結(jié)果是所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移；公益征用則主要是緊急情況下國家對非國有財產(chǎn)的強制使用，一旦緊急情況結(jié)束，被征用的財產(chǎn)應返還原權(quán)利人。在特定情況下征用也會轉(zhuǎn)化為征收。如在抗洪搶險中，國家征用民用船只運送抗洪搶險物資，這是征用；在堤防出現(xiàn)缺口時，國家動用包括民用船只在內(nèi)的船舶沉船堵險，這里就從征用轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇�。我們還需要注意一點，公益征收主要是財產(chǎn)所有權(quán)的改變，并不是說對財產(chǎn)使用權(quán)就不存在征收。在一定條件下，國家為了公共利益的需要，對國有財產(chǎn)的非國有的使用權(quán)也可以征收。如城市房屋拆遷，征收對象就是被征收人使用年限未滿的國有土地使用權(quán)。過去我們對征收和征用這兩個概念有時混淆使用，如大陸憲法第10條第3款原來是規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用�！边@里的“征用”對象，明顯是指農(nóng)村和城市郊區(qū)農(nóng)民集體所有的土地；這里的“征用”，究其本意，應是指征收為主，包括征用。因為雖然不能排除國家為了公共利益的需要一時占有農(nóng)民集體所有土地的情況，但就一般情況而言，是將土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變更為國家所有。第四次憲法修正案將原憲法規(guī)范修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用”，其表述更為規(guī)范和準確了。

　　第二個問題，關(guān)于公益征收征用的對象問題。

　　從現(xiàn)實來看，公益征收征用不僅應包括公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地這一專項財產(chǎn)，也應包括集體所有的其他財產(chǎn)。大陸的財產(chǎn)所有制，除國有制和個人所有制外，還有一種基本形式即集體所有制，這一點與西方國家有很大的不同。西方國家在財產(chǎn)權(quán)上僅存在國有和個人所有兩種基本形式，在他們那里集體所有只是個人所有的特殊形式。在大陸集體所有制屬于公有制的范疇，是公有制的兩種基本形式之一。從實際經(jīng)濟生活看，不僅大陸城鎮(zhèn)存在大量集體所有制企業(yè)，在農(nóng)村也有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、合作社幾級農(nóng)民集體所有。國家公益征收征用的對象，無法排除城市和農(nóng)村的這些集體所有的財產(chǎn)。本次憲法修改后，大陸憲法所列明的公益征收、征用對象，是公民的個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體所有土地這一專項財產(chǎn)。憲法是根本大法，它不可能事無巨細囊括無遺，但在制訂相關(guān)法律時，應該考慮把對集體財產(chǎn)的公益征收征用包括在內(nèi)。甚至從某種意義上說，外國人在華的財產(chǎn)也不能排除在國家公益征收征用對象之外。

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　　它山之石，可以攻玉。追溯、考察自近代以來特別是當代世界上其他國家和地區(qū)關(guān)于公益征收征用補償標準的規(guī)定，對于制定大陸公益征收征用法和完善其征收征用補償標準，具有一定的啟迪意義和借鑒價值。

　　首先，考察一下德國的公益征收補償標準�？梢赃@樣講，德國的公益征收補償標準的確立，經(jīng)歷了一個從完全補償?shù)竭m當補償再到公平補償?shù)臍v史發(fā)展過程。十九世紀，繼黑森大公國（GrossHerzogtumHessen）頒布征收法之后，德國各邦都陸續(xù)制定了征收法，并普遍確立了“完全補償”原則，充分反映了當時德國法治國家和“財產(chǎn)權(quán)不可侵犯”的基本理念。第一次世界大戰(zhàn)之后，德國“魏瑪憲法”確立的是“適當補償”原則。這一原則的確立，主要基于兩個原因：第一，從客觀原因來講，德國在第一次世界大戰(zhàn)中由于戰(zhàn)敗，割地賠款，導致經(jīng)濟凋敝，使得國家無力支持“完全賠償”；第二，從憲法的價值理念來講，“魏瑪憲法”是在德國社會民主黨右翼勢力主導下制定的，體現(xiàn)了較為濃厚的社會民主主義價值理念，社會民主主義的基本原則之一就是“社會平等”�！斑m當補償”原則要求政府在決定補償?shù)念~度時，應當權(quán)衡公益的要求以及參考當事人的經(jīng)濟狀況來確立其補償額度，不必拘泥于“全額補償”。這是德國補償制度觀念的一大轉(zhuǎn)變。但“適當補償”原則在實踐中“遭致溫柔的抵制，許多學說與判例仍然堅持完全補償?shù)牧�場，使魏瑪憲法的財產(chǎn)權(quán)社會化措施招致失敗”。在第二次世界大戰(zhàn)之后，聯(lián)邦德國即西德根據(jù)現(xiàn)實狀況在其基本法中又確立了“公平補償”的原則。這一原則要求政府在確立補償標準的額度時，將公共利益視為“同等之價值”來衡量從而做出最終判斷，這一原則至今仍然是指導德國行政補償?shù)幕�本原則。在運用這一原則的實際操作過程中，補償額度一般包括完全的交易價值及相關(guān)的費用，如搬遷費用、必要的法律咨詢等，但不包括間接的損失，即間接的損失不

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