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論我國(guó)單一制下的地方立法相對(duì)分權(quán)（下）
四、我國(guó)立法權(quán)限體制中的若干問題探討
1993年以后，響應(yīng)中央加快立法步伐的號(hào)召，地方立法的數(shù)量顯著增多，并在1994年前后出現(xiàn)了一個(gè)地方立法的高潮。[58]地方立法范圍的擴(kuò)大和數(shù)量的增多使得地方立法中的一些問題顯現(xiàn)出來(lái)，引起人們的關(guān)注，例如中央、省、市立法的重復(fù)問題、地方立法照抄上位法的問題、地方立法的越權(quán)問題、與上位法的沖突問題、與部委規(guī)章的沖突問題以及部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義等等。筆者認(rèn)為，對(duì)于這些問題應(yīng)當(dāng)客觀地看待。有些問題的產(chǎn)生，是由于地方立法在我國(guó)為時(shí)尚短，地方人大缺乏經(jīng)驗(yàn)和必要的指導(dǎo)，各級(jí)立法機(jī)關(guān)之間交流不暢所致。對(duì)于這些問題，地方人大也正在積極地改進(jìn)。另一些問題是由于我國(guó)人大系統(tǒng)總體的起草能力不強(qiáng)，受目前法規(guī)起草體制的限制所必然存在的問題，例如部門保護(hù)主義，地方人大對(duì)此問題的解決有心無(wú)力。另一些法規(guī)與上位法抵觸的問題與中央立法本身有關(guān)，中央對(duì)過去的法律法規(guī)沒有進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。[59]還有些法律法規(guī)規(guī)定得過于細(xì)密，沒有給地方因地制宜解決問題留出適當(dāng)?shù)目臻g。在地方立法中確實(shí)存在著一些問題，但這些問題通過體制上的調(diào)整，是可以得到解決的。從體制上解決問題的關(guān)鍵是從地方立法相對(duì)分權(quán)的定位出發(fā)，把握“分權(quán)”與“監(jiān)督”這兩個(gè)核心，從而使地方立法在法制統(tǒng)一的前提下，更好地為人民的福利服務(wù)。
以下筆者試圖結(jié)合1997年6月《立法法》征求意見稿的若干規(guī)定，對(duì)我國(guó)立法權(quán)限體制中地方立法相對(duì)分權(quán)的若干問題進(jìn)行探討。[60]
（一）中央與地方的立法權(quán)限劃分
分權(quán)的首要原則就是各個(gè)權(quán)力主體間的權(quán)限要有較明確的劃分。在我國(guó)，解決中央與地方之間重復(fù)立法和地方立法越權(quán)的首要問題也是明確中央和地方的立法權(quán)限。
對(duì)于中央與地方的立法權(quán)限劃分，除極少數(shù)學(xué)者認(rèn)為以列舉的方式劃分中央與地方權(quán)限的做法有違單一制國(guó)家的憲法實(shí)踐和憲法規(guī)律之外，[61]絕大多數(shù)學(xué)者贊同以列舉的方式劃分中央與地方的立法權(quán)限。
《立法法》征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱“意見稿”）對(duì)中央與地方權(quán)限的劃分采取了列舉中央立法權(quán)，對(duì)地方立法權(quán)做原則規(guī)定的方式。具體說來(lái)有以下幾個(gè)方面的規(guī)定：
意見稿第八條的第一款列舉了由中央統(tǒng)一立法的事項(xiàng)，包括八個(gè)方面的具體事項(xiàng)和一條開放性規(guī)定“憲法規(guī)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法的其他事項(xiàng)”。在同一條的第四款規(guī)定“除本條第一款規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方性法規(guī)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要可以先做規(guī)定，但是一旦國(guó)家制定法律或者行政法規(guī)，地方性法規(guī)同法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效。”
意見稿第二十條對(duì)制定地方性法規(guī)作出了規(guī)定。前兩款重申了組織法關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)和“兩市”人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在“不抵觸”的前提下，可以制定地方性法規(guī)的規(guī)定。第三款對(duì)地方立法的范圍作出了原則劃分，“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）法律、行政法規(guī)規(guī)定由地方作出規(guī)定的事項(xiàng)；（二）全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)地方規(guī)定的事項(xiàng)；（三）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；（四）除本法第八條第一款規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，根據(jù)本地方的具體情況需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；（五）其他屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。在同一條的最后一款還規(guī)定“地方性法規(guī)不得規(guī)定本法第八條第一款規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由國(guó)家制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)；不得違反法律或者行政法規(guī)的規(guī)定”。
此外，與地方性法規(guī)的權(quán)限有關(guān)的條文還有第十四條第二款“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，可以作出決定將應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)或者它的常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)，但涉及國(guó)家主權(quán)、刑事法律制度、公民基本政治權(quán)利和人身自由權(quán)利、司法制度等不宜授權(quán)地方作出規(guī)定的事項(xiàng)除外”。
從以上的規(guī)定中可以看出，意見稿除了具體列舉了中央八個(gè)方面的立法權(quán)限之外，對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定基本維持了現(xiàn)有的格局。第十一條第三款對(duì)地方立法權(quán)所做的劃分可分別對(duì)應(yīng)于學(xué)術(shù)界所歸類的執(zhí)行性立法、先行性立法、自主性立法和授權(quán)性立法，最突出的一點(diǎn)是，對(duì)于地方自主性立法沒有規(guī)定較明確的范圍。[62]
對(duì)于如何劃分地方的立法權(quán)限，學(xué)術(shù)界曾有過幾種不同的意見。有學(xué)者提出過地方的專屬立法權(quán)。[63]在認(rèn)為我國(guó)是單一制國(guó)家，地方應(yīng)無(wú)專屬立法權(quán)的學(xué)者中，也有幾種不同的意見。一種意見認(rèn)為為了便于地方開展立法，應(yīng)對(duì)地方可以立法的主要領(lǐng)域作出指引性的規(guī)定；[64]一種意見認(rèn)為應(yīng)對(duì)中央的立法權(quán)限進(jìn)行列舉，對(duì)地方立法權(quán)限維持現(xiàn)有的原則性規(guī)定；[65]第三種意見認(rèn)為在原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確列舉中央的專屬立法權(quán)限，并以否定方式排除地方立法可以涉足的事項(xiàng)，對(duì)于此外的領(lǐng)域確定為中央與地方共有的權(quán)限。[66]顯然，持第一種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)的學(xué)者都認(rèn)為地方應(yīng)有一段比較明確的立法權(quán)限，因而力圖以其它方式對(duì)理論上地方無(wú)專屬立法權(quán)所留下的空白進(jìn)行一些填補(bǔ)。而意見稿中采納的是第二種觀點(diǎn)，對(duì)地方立法權(quán)維持現(xiàn)有的原則規(guī)定。
筆者認(rèn)為，從單一制國(guó)家地方立法相對(duì)分權(quán)的原理出發(fā)，應(yīng)當(dāng)給予地方一段較明確的立法權(quán)力界限。在單一制國(guó)家的分權(quán)，絕大多數(shù)是由中央政府進(jìn)行的，中央政府通過法律設(shè)定地方政府的權(quán)力，所設(shè)定的權(quán)力是伴隨了一定范圍的，這既是對(duì)地方政府權(quán)力的保護(hù)，也是對(duì)地方政府權(quán)力的限制。
中央和地方在立法上的分權(quán)并不是孤立的，而是整個(gè)國(guó)家行政體制分權(quán)中的體現(xiàn)。我國(guó)1982年憲法雖然確定了分權(quán)的原則，但這一原則在行政體制的設(shè)計(jì)上未能貫徹到底。憲法既規(guī)定人民政府向同級(jí)人大負(fù)責(zé)，又規(guī)定下級(jí)人民政府向上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，但沒有區(qū)分地方人民政府在何種事務(wù)上向同級(jí)人大負(fù)責(zé)，又在何種事務(wù)上向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，必然以地方人大的決定權(quán)虛置為結(jié)果。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是靠行政命令層層推動(dòng)的體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)長(zhǎng)期采取了將政府總體職能平面式分解逐級(jí)下達(dá)的做法，使地方政府與中央政府銜接起來(lái)，完成行政命令的層層貫徹，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的控制。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府要從過度干預(yù)的私人領(lǐng)域中退出，政府職能要還原為對(duì)公共產(chǎn)品的提供，這在客觀上要求打破各級(jí)政府職能高度同構(gòu)化的局面，使政府間的職權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨伯a(chǎn)品的地域效應(yīng)為依據(jù)的事權(quán)劃分關(guān)系。
在中央和地方分權(quán)的國(guó)家，才有立法上的分權(quán)。這是因?yàn)榱⒎?quán)的劃分就是中央和地方事權(quán)劃分的體現(xiàn)。在單一制國(guó)家，地方的立法雖然是中央法律框架下的立法，但就其事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)仍有自主決策的權(quán)力，即在行政上相對(duì)于中央政府的行政部門有一定的獨(dú)立性。筆者認(rèn)為，在我國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)建設(shè)社會(huì)主義，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，僅靠中央行政權(quán)力自上而下的推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，地方政府的自主性始終是一個(gè)重要的積極因素。[67]在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，逐步明確中央與地方的事權(quán)劃分關(guān)
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