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關(guān)于探析中國公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理模式的論文
對監(jiān)管單位開展監(jiān)督量化分級管理工作是一種先進(jìn)的新型監(jiān)督管理模式和路徑選擇，體現(xiàn)當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)的一種“公平、效率”的新公共管理理念。目前對公共場所進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理是管理公共場所的有效措施和便捷途徑。實施公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度，對于提高該行業(yè)的誠信經(jīng)營及自律水平有著較大影響。山西省大同市于2003 年在全國率先推行公共場所衛(wèi)生信譽(yù)度5A 等級評定和衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度，先后推出公共場所“7 + 28”、“7 + 28 -3”和“7 + 28 -3 -4”量化分級管理大同模式，取得一定效果; 并就量化分級評分方法及可行性、績效進(jìn)行探討，為公共場所衛(wèi)生監(jiān)督摸索出新路。
1 中國公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理存在的問題
1. 1 實施量化分級管理配套的公共場所法律、法規(guī)和政策不夠完善目前，只有新版《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》和《國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》( 2014版) 有規(guī)定。大同市出臺《大同市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理辦法》，擬提請地方人大立法批準(zhǔn)。
1. 2 量化分級管理范圍局限公共場所量化分級制度只適用于已獲得衛(wèi)生許可證公共場所的日常衛(wèi)生監(jiān)督檢查，沒有與衛(wèi)生許可工作結(jié)合，特別是公共場所衛(wèi)生許可改為后置審批，國家衛(wèi)生計生委廢止《公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作程序( 試行) 》后，公共場所衛(wèi)生許可沒有具體可操作的準(zhǔn)入條件，衛(wèi)生許可要求和后續(xù)監(jiān)督工作不能有機(jī)結(jié)合，量化分級管理工作延續(xù)性受到影響。山西大同和湖南株洲已將量化評定與衛(wèi)生許可準(zhǔn)入、復(fù)核相結(jié)合，進(jìn)行探索。甘肅省對全省已獲得或新辦理衛(wèi)生許可證的公共場所實施量化分級管理。
1. 3 量化分級管理對象不全面《公共場所衛(wèi)生管理條例》規(guī)定，國家對7 類28 種公共場所實行衛(wèi)生監(jiān)督管理。原國家衛(wèi)生部只制定了住宿業(yè)、洗浴場所、美容美發(fā)場所和游泳場所四類公共場所量化分級評分表，其他場所沒有具體評分表，量化分級管理是空白，缺少全面性和公平性，應(yīng)該補(bǔ)充完善。2012 年國務(wù)院取消公園、體育場館和公共交通工具三種公共場所衛(wèi)生許可。2016 年，國務(wù)院取消地方衛(wèi)生部門對飯館、咖啡館、酒吧和茶座四類公共場所核發(fā)的衛(wèi)生許可證。大同市已對全部公共場所進(jìn)行量化分級管理，并按照國家政策取消對飯館、咖啡館、酒吧和茶座四類公共場所量化分級管理。青海省對飯館( 餐廳) 推行量化分級管理制度。湖南省也將量化分級管理范圍拓展為納入全省公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理范圍的所有類別公共場所。
1. 4 量化分級管理評價體系不健全，指標(biāo)不完整，使公共場所量化分級管理缺乏全面性、科學(xué)性、客觀性和公平公正性, 江蘇省增加“二次供水”作為一級指標(biāo)。甘肅省將“室內(nèi)禁煙”作為一級指標(biāo)，“禁煙措施”列為二級指標(biāo)。湖南省株洲市將“控制吸煙”作為“評查內(nèi)容”列為二級指標(biāo)。大同市根據(jù)國家有關(guān)文件適時修改管理指標(biāo)。
1. 5 小型公共場所沒有具體量化評分表，使量化分級管理工作很難落到實處[7]大同市制定小美容美發(fā)店、小歌舞廳、小旅店和小浴室“四小”公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級評分表。寧夏回族自治區(qū)對小旅店、小理發(fā)美容店、小公共浴室、小歌舞廳( 錄像廳) 和小茶座( 酒吧) “五小”公共場所實行量化分級管理。
1. 6 綜合評定權(quán)重的確定綜合性公共場所涉及多個經(jīng)營項目，由于附設(shè)各類場所衛(wèi)生狀況差異較大，如何確定各類場所衛(wèi)生狀況在綜合評定衛(wèi)生監(jiān)督量化等級中的權(quán)重，需進(jìn)一步實踐和摸索。廈門市對同一場所經(jīng)營多個項目的綜合性公共場所，采取分別評定，分開定級，分別公示，合并就低授牌原則。大同市也對綜合性公共場所量化分級管理作出規(guī)定。
2 公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理大同模式
2. 1 “7 + 28”大同模式從2003 年開始，大同市衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)下發(fā)文件，出臺方案，成立領(lǐng)導(dǎo)組，組建評定專家組，制定考評工作紀(jì)律，提出行動口號，召開培訓(xùn)會，制訂標(biāo)準(zhǔn)，確定原則，規(guī)定范圍，統(tǒng)一目錄，對住宿業(yè)、洗浴場所、美容美發(fā)場所和游泳場所的衛(wèi)生信譽(yù)度等級實行A、B、C 級評定制，對商場( 店) 、超市、書店、酒吧、茶座、影劇院、游藝廳( 室) 、歌舞廳、音樂廳、圖書館、展覽館、博物館、體育場( 館) 和候車( 機(jī)) 室等其他公共場所的衛(wèi)生信譽(yù)度等級實行5A 級評定制。推出公共場所量化分級管理“7 + 28”大同模式，對7 類28 種公共場所全部實行量化分級管理，解決了公共場所量化分級管理對象不全面的問題。
2. 2 “7 + 28 -3”大同模式為創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，根據(jù)新版《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》《公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理指南》《公共場所集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生規(guī)范》( WS394 -2012) 和《國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》( 2014 版) ，按照公共場所控制吸煙規(guī)定和原山西省衛(wèi)生廳有關(guān)文件及《大同市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理工作方案》和《大同市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度實施方案》( 2010 版) 要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H， 2015 年大同市在總結(jié)2003 年實施的公共場所衛(wèi)生信譽(yù)度5A 等級評定和2009 年衛(wèi)生部推行的公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度基礎(chǔ)上，分析量化表和量化范圍存在的不足，并按照原衛(wèi)生部《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》( 2012 版) 的要求，結(jié)合新頒布公共場所控制吸煙等的規(guī)定和國務(wù)院“關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定”，取消了公園、體育場館和公共交通工具的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生行政部門許可的公共場所由28 種減少為25 種; 大同市修改量化指標(biāo)和量化表，調(diào)整量化對象，制訂《大同市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理辦法( 試行) 》，推出“7 + 28 -3”量化分級管理大同模式。
2. 3 “7 + 28 -3 -4”大同模式2016 年，根據(jù)國務(wù)院“關(guān)于整合調(diào)整餐飲服務(wù)場所的公共場所衛(wèi)生許可證和食品經(jīng)營許可證的決定”，大同市又調(diào)整量化對象，取消飯館、咖啡館、酒吧和茶座四類公共場所量化管理，推出“7 + 28 -3 -4”量化分級管理大同模式。
2. 3. 1 適用范圍公共場所量化分級制度適用于已獲得或新辦理衛(wèi)生許可證的7 類21 種公共場所的日常衛(wèi)生監(jiān)督檢查、許可審查與復(fù)核。
2. 3. 2 實施原則
2. 3. 2. 1 全程監(jiān)督原則將衛(wèi)生許可審查與經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，共同決定風(fēng)險級別、經(jīng)營單位信譽(yù)度級別和監(jiān)督頻次，兩者相互制約，密不可分。
2. 3. 2. 2 量化管理原則采用危害性評估原則，考慮影響公共衛(wèi)生安全可能性及對人體健康危害程度，對每一監(jiān)督項目量化評價，據(jù)此對公共場所進(jìn)行風(fēng)險分級和信譽(yù)度分級，確定監(jiān)督類別和頻次。
2. 3. 2. 3 屬地管理原則公共場所量化評分和衛(wèi)生信譽(yù)度等級的確定原則上由衛(wèi)生許可證發(fā)放和實施日常監(jiān)督的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
2. 3. 2. 4 動態(tài)監(jiān)督原則公共場所信譽(yù)度分級不是固定不變的。凡是違反關(guān)鍵監(jiān)督項目，除承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任以外，應(yīng)采取降低等級的辦法; 對于輕微違規(guī)，如果經(jīng)營單位能夠在限定時間內(nèi)整改并達(dá)到衛(wèi)生要求，可保持其等級; 在日常經(jīng)營中保持良好記錄或衛(wèi)生條件經(jīng)改進(jìn)顯著提高的單位也可提高其等級。
2. 3. 2. 5 公開透明原則采取各種形式及時公開標(biāo)準(zhǔn)、方法和經(jīng)營單位量化定級結(jié)果，接受社會監(jiān)督，使消費(fèi)者享有對公共場所經(jīng)營單位衛(wèi)生狀況的知情權(quán)和選擇權(quán)。公開透明制度有利于消費(fèi)者進(jìn)行社會監(jiān)督，從而有力推動公共場所衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。
2. 3. 2. 6 衛(wèi)生安全原則無論是衛(wèi)生許可、復(fù)核審查量化評分，還是經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督量化評分，均以現(xiàn)行公共場所衛(wèi)生法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范為依據(jù)，考慮與衛(wèi)生安全有關(guān)事項，使公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理前后衛(wèi)生指標(biāo)比較差異有統(tǒng)計學(xué)意義，達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范衛(wèi)生許可行為，提高衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理工作效能的目的。
2. 3. 2. 7 雙隨機(jī)原則按照國家衛(wèi)生計生委《開展隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的實施方案》的總體原則，對量化分級管理工作開展雙隨機(jī)檢查。保證量化分級管理工作的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性，提高量化分級管理工作質(zhì)量。
2. 3. 3 量化評分表大同市2016 版“公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理評分表”共5 張，住宿場所、洗浴場所、美容美發(fā)場所和游泳場所使用相關(guān)場所量化評分表，其他所使用“大同市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理評分表”進(jìn)行量化評分分級管理。量化評分表基本信息( 表頭) 增加“社會信用代碼”、“組織機(jī)構(gòu)代碼”兩項內(nèi)容，方便衛(wèi)生監(jiān)督員填報監(jiān)督信息。
2. 3. 4 量化指標(biāo)評分表“項目”欄為一級指標(biāo)，“評查內(nèi)容”欄為二級指標(biāo)，“評查標(biāo)準(zhǔn)”欄為三級指標(biāo)。其中一級指標(biāo)設(shè)有衛(wèi)生制度管理、功能間衛(wèi)生管理、公共用品衛(wèi)生管理、通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生管理、禁止吸煙管理、艾滋病防治管理、病媒生物防控管理和廢棄物存放管理8 項。新增“禁止吸煙”二級指標(biāo)下設(shè)“公共場所經(jīng)營者沒有在醒目位置設(shè)置禁止吸煙警語和標(biāo)志”等7 項三級指標(biāo)，計分值7 分�！鞍滩》乐未胧倍壷笜�(biāo)下設(shè)“未在經(jīng)營場所內(nèi)張貼、擺放宣傳品宣傳艾滋病防治知識”等2 項三級指標(biāo)，計分值4 分。“病媒生物防控設(shè)施”二級指標(biāo)下設(shè)“未設(shè)置防鼠、防蚊、防蠅、防蟑螂藥物器械及防潮、防塵”等4 項三級指標(biāo)，計分值4 分。“廢棄物存放設(shè)施”二級指標(biāo)下設(shè)“室內(nèi)、室外未設(shè)置廢棄物收集容器或廢棄物分類收集容器”等4 項三級指標(biāo)，計分值3 分。
2. 3. 5 量化分級管理根據(jù)公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理評分表評價，按100 分標(biāo)化后，總得分90 分及以上、衛(wèi)生狀況為優(yōu)秀、衛(wèi)生信譽(yù)度為A 級、低度風(fēng)險和高信譽(yù)度者，簡化監(jiān)督，監(jiān)督頻次每兩年不少于1 次; 總得分70 ～ 89 分、衛(wèi)生狀況為良好、衛(wèi)生信譽(yù)度為B 級、中度風(fēng)險和一般信譽(yù)度者，常規(guī)監(jiān)督，監(jiān)督頻次每年不少于1 次; 總得分60 ～ 69 分、衛(wèi)生狀況為一般、衛(wèi)生信譽(yù)度為C 級、高度風(fēng)險和低信譽(yù)度者，強(qiáng)化監(jiān)督，監(jiān)督頻次每年不少于2 次; 總得分低于60 者，責(zé)令限期整改，并依法處理。量化分級管理評分表中所有關(guān)鍵項目均符合基本要求、得分不低于60 分者方可發(fā)放或復(fù)核衛(wèi)生許可證; 公共場所內(nèi)發(fā)生傳染病疫情或因空氣質(zhì)量、水質(zhì)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，用品用具或設(shè)施受到污染導(dǎo)致群體性健康損害事件者，衛(wèi)生信譽(yù)度為C 級。由于行政任務(wù)和處理投訴舉報需要進(jìn)行監(jiān)督時，不受上述頻次限制。
2. 4 工作效果
2. 4. 1 社會效果大同市公共場所經(jīng)營單位完善機(jī)構(gòu)，健全制度，增加投入，完善設(shè)施，堅持衛(wèi)生工作經(jīng)�；⒅贫然鸵�(guī)范化，使其衛(wèi)生誠信水平有所提高，衛(wèi)生信譽(yù)意識進(jìn)一步增強(qiáng)。
2. 4. 2 監(jiān)督效能公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即從定性發(fā)證、強(qiáng)制約束轉(zhuǎn)向定量管理，從拉網(wǎng)式高頻率監(jiān)督變?yōu)閷⒈O(jiān)督重點放在衛(wèi)生信譽(yù)度差的單位，從單純衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的傳統(tǒng)監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向衛(wèi)生監(jiān)督和衛(wèi)生服務(wù)有效結(jié)合的新型衛(wèi)生監(jiān)督模式。
2. 4. 3 學(xué)術(shù)成果大同市推行的公共場所衛(wèi)生信譽(yù)5A 等級評定和衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度得到原衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督司領(lǐng)導(dǎo)和中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會專家肯定，認(rèn)為量化分級管理方法是與國際接軌的慣用的科學(xué)監(jiān)督方法，大同市在這方面做了有益的探索和嘗試，是一種創(chuàng)新。
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