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二氧化碳封存技術(shù)相關(guān)國際法規(guī)與政策的回顧與分析
摘 要：二氧化碳捕集與封存技術(shù)（CCS）是未來減緩溫室氣體排放的一項重要技術(shù)， 在全球范圍內(nèi)，C C S的示范和推廣都受到各方面的重視。然而對于CC S技術(shù)的應(yīng)用， 特別是二氧化碳的運輸與封存，缺乏明確的監(jiān)管監(jiān)測相關(guān)法律法規(guī)將會成為嚴重的阻礙。歐盟一直積極推進C C S技術(shù)的發(fā)展， 同時也具有相對豐富的相關(guān)監(jiān)管、激勵和補貼政策措施。本文對與C C S技術(shù)相關(guān)的國際法律框架以及歐盟相關(guān)政策進行了系統(tǒng)的梳理， 并著重分析了不同法律法規(guī)對C C S實施各方面的影響。在此基礎(chǔ)上， 總結(jié)了國際上現(xiàn)有法律法規(guī)的不足， 以期為我國的相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)提供參考。
關(guān)鍵詞：CC S；國際框架；法規(guī)體系；政策影響
1 前言
二氧化碳捕集與封存（CCS）技術(shù)是為了應(yīng)對全球氣候變化， 減少化石能源使用產(chǎn)生的二氧化碳排放而出現(xiàn)的， 被視為近期最具有潛力的減排技術(shù)之一。
作為一項新的減排技術(shù)，C C S技術(shù)尚處于研發(fā)階段，并未開始大規(guī)模商業(yè)推廣，在技術(shù)上和制度上都存在著許多問題和障礙。在技術(shù)方面， 將C C S技術(shù)引入到現(xiàn)有能源系統(tǒng)之中， 需要對能源系統(tǒng)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進行重新設(shè)計和改造， 并且CCS技術(shù)本身尚不具備經(jīng)濟性。在政策法規(guī)方面，CCS技術(shù)應(yīng)用實施的法律框架和政策體系尚未成型， 特別是長期封存過程中的安全性和可靠性保障方面， 還是空白。二氧化碳的捕集與封存涉及到工業(yè)、環(huán)境、市場、知識管理以及財稅等各領(lǐng)域的多方面國際公約和國內(nèi)相應(yīng)法規(guī)。因此， 除成本和技術(shù)因素是決定CCS能否大規(guī)模推廣實施的關(guān)鍵性因素之外， 相關(guān)的政策法規(guī)保障也成為C C S盡快進入商業(yè)化生產(chǎn)階段的必要前提條件。
針對以上問題，本文對C C S實施相關(guān)的國際公約進行了回顧， 并重點對歐盟及其成員國的C C S相關(guān)政策進行分析研究。進一步系統(tǒng)地分析了C C S進行大規(guī)模應(yīng)用和推廣的政策法規(guī)需求和現(xiàn)有政策措施的不足。本文的研究指出， 完善的政策法規(guī)是CCS這一新技術(shù)能夠快速產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用并長期有效地減少二氧化碳排放的前提條件。
2 國際相關(guān)法律框架及其對二氧化碳封存的規(guī)定及影響
目前， 與C C S技術(shù)相關(guān)的國際法律框架可分為兩個方面：一是對CCS的技術(shù)界定， 如（《聯(lián)合國氣候變化框架公約 及其 京都議定書 等；二是對于捕集的CO，在海洋封存的規(guī)定， 如（聯(lián)合國海洋法公約））和《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》等。
2.1 際法律住絮中對CC S的界定
聯(lián)合國氣候變化框架公約 中提到附件一國家有義務(wù)“提高溫室氣體的匯①和庫 ’（第4.1.d條）。同時， 京都議定書》中提到“研究、促進、開發(fā)和增加使用可再生能源、二氧化碳收集技術(shù)和有益于環(huán)境的先進技術(shù)（第2.1.a條）”。其后簽訂的《馬拉喀什協(xié)定③））中也明確提出， “鼓勵締約方合作開發(fā) 推廣和轉(zhuǎn)讓排放溫室氣體較少的先進化石燃料技術(shù)和與化石燃料相關(guān)的捕集和存儲技術(shù)”（第5／CP.7號決定， 第26條）。此外，馬拉喀什協(xié)定）還在決定草案CMP.1第8條提到應(yīng)優(yōu)先重視與這類技術(shù)相關(guān)的研發(fā)、推廣和轉(zhuǎn)讓合作， 并促進發(fā)展中國家參與其中。
然而，在 框架公約》和（（京都議定書》當(dāng)中，雖然把CCS技術(shù)視為一項減排選擇， 但都沒有明確定位C C S技術(shù)是否包括在減排機制之中。
2.2 翻際法律框架時CO 海洋封存的規(guī)定
二氧化碳已被明確界定為污染物， 因此， 二氧化碳的海洋封存及海域地質(zhì)封存成為關(guān)注焦點之一， 涉及到很多相關(guān)國際公約的條款規(guī)定。主要國際公約包括 聯(lián)合國海洋法公約））和 倫敦公約 。
此外，還有一些地區(qū)性的公約，如（（東北大西洋海洋環(huán)境保護公約 和涉及北海沿岸國家防止有害物質(zhì)污染方面的合作的 波恩公約》等。隨著二氧化碳封存技術(shù)的不斷發(fā)展， 在各公約的修訂案中，也根據(jù)各自的系統(tǒng)界定， 對二氧化碳封存的相關(guān)問題做出了相應(yīng)的修訂和補充。
聯(lián)合國海洋法公約主要針對海底及底土資源，有文獻認為該公約也適用于底土之下的CO，封存活動。目前沿海國家專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架封存CO的權(quán)利尚不確定；在注意并保證其他國家利益和相關(guān)國際法的前提下， 所有國家都可以在公海埋存CO 。2006年1 0月 倫敦公約 第一次締約方大會通過了關(guān)于CO：海洋封存的議案， 確立了CO 在大陸架區(qū)域的海洋封存合法性。修正案允許收集工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的CO ， 并將其封存在海底地質(zhì)結(jié)構(gòu)中。但該修正案沒有提及是否可以將CO 注入到海洋中。
3 歐盟CCS相關(guān)政策及其影響
歐盟一直以來不但是C C S技術(shù)研發(fā)的先驅(qū)，同時也始終積極倡導(dǎo)CCS的相關(guān)立法和各方面實施的制度化和規(guī)范化。在歐盟各成員國的努力下，已經(jīng)為CCS技術(shù)的實施做出表率。
3.1 歐盟二氧化碳封存指令
歐盟委員會為加強對C C S 實施的管理， 于200 8年1月發(fā)布了二氧化碳封存指令草案。該指令為應(yīng)對氣候變化、確保二氧化碳的地質(zhì)封存不對環(huán)境造成危害提供了法律框架。指令對以下幾個方面進行了詳細規(guī)定：（1）封存地選址與勘探許可；（2）封存許可；（3）封存地運營、關(guān)閉以及關(guān)閉后的責(zé)任；（4）第三方使用權(quán)；（5）一般規(guī)定；以及對之前一些指令的修正案。此外， 歐盟還成立了專門的技術(shù)委員會， 對C C S的具體實施進行指導(dǎo)和協(xié)助。
此外， 歐盟的一些其他指令也都涉及到二氧化碳捕集與封存， 如Direct ive 85／337／EC對CCS的設(shè)備提出要求；Direct ive 2000／60／EC修訂條例對二氧化碳封存地點進行規(guī)定；在D i—rective 2004／35／EC的相關(guān)條款中也加入了二氧化碳封存地點的相關(guān)規(guī)定。
3.2 對EI ETs的修訂及歐盟的相關(guān)補貼政策
歐盟委員會公布了一系列EU—ETS （歐盟碳排放權(quán)交易機制）的修正案提議。其中與C C S技術(shù)相關(guān)的三項最為重要的修正案是：解釋C C S在該機制中的角色， 有關(guān)拍賣和免費配額的規(guī)定， 以及通過新入者儲備來資助CCS活動。雖然EU ETS的修正法案尚未全部正式獲得批準(zhǔn)，但CCS已經(jīng)被納入到EU ETS的附錄I中。從某種意義上說，ETS將是推動CCS發(fā)展的主要工具。
此外， 當(dāng)前的一些補貼政策會對C C S產(chǎn)生一定的影響。歐盟CCS補貼政策大致可以分為兩類：
降低碳捕集和封存設(shè)施和運營成本的政策（歐共體國家補貼指南）， 以及為參與碳捕集和封存提供附加價值的政策（環(huán)境稅減免，單項投資補貼）。前者在技術(shù)成熟的初期階段更為有效， 后者在技術(shù)實現(xiàn)商用之后更為合適， 二者互為補充。新的歐共體國家補貼指南在2001年基礎(chǔ)上進行了大量的修訂， 明確指出對CCS規(guī)模示范工廠的補貼將持續(xù)到201 5年。但在肯定了CCS技術(shù)的戰(zhàn)略重要性的同時， 歐洲委員會認為制訂與整體C C S產(chǎn)業(yè)鏈或要素相關(guān)的補貼授權(quán)指南還為時尚早。
3.3 歐盟不同成員國對實施C C S的態(tài)度和政策
在有關(guān)CCS的指令制定和EU～ETS修訂案立法過程中， 不同成員國對CCS技術(shù)的政策和態(tài)度有所不同。雖然一些成員國已經(jīng)開始征收二氧化碳稅，但只有瑞典根據(jù)所封存或所隔離的二氧化碳氣體容量提供相應(yīng)碳稅抵減優(yōu)惠。從對C C S態(tài)度來看，沒有一個成員國反對該技術(shù)，但有一些國家反對歐盟所建議的資助方案。
歐盟成員國在立法過程中的態(tài)度也在持續(xù)發(fā)生變化。大部分成員國反對將拍賣收益用于指定用途。比利時表示可以接受指定款項用途的作法；丹麥認為C C S不得強制實施；波蘭認為由于C C S技術(shù)降低能效并增加能源生產(chǎn)成本， 且尚未對工業(yè)應(yīng)用進行檢驗，所以碳捕集還未準(zhǔn)備就緒。雖然這些態(tài)度可能在未來發(fā)生轉(zhuǎn)變， 但歐盟決策者對于實施一項長期、穩(wěn)定和全面的C C S政策框架仍無法取得一致意見。
3.4 CCS相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)政策
就CCS而言，知識產(chǎn)權(quán)主要指專利和商業(yè)機密。目前尚沒有針對C C S相關(guān)技術(shù)的國際專利分類表。C C S的實施涉及到一系列不同技術(shù)、相應(yīng)成熟期和商業(yè)利益。開發(fā)和推廣這些技術(shù)則要求政策框架鼓勵研發(fā)并確保其知識產(chǎn)權(quán)保護。
目前幾項由政府和商業(yè)機構(gòu)運行的C C S項目， 其知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)內(nèi)容都由各項目的合同分別進行規(guī)定，各不相同。表2顯示了現(xiàn)有部分國際CCS項目的知識產(chǎn)權(quán)管理狀況。
4 現(xiàn)有CCS相關(guān)的國際法律框架及歐盟相關(guān)政策的不足
通過對國際法律框架和歐盟相關(guān)政策的分析可以發(fā)現(xiàn)， 制定CCS技術(shù)應(yīng)用（特別是CO，的封存）相關(guān)制度的必要性和緊迫性雖然得到了廣泛的認同，但仍處于初期階段， 其發(fā)展和完善需要相對復(fù)雜的過程。
歐盟現(xiàn)有的二氧化碳地下封存指令尚不完善。
沒有明確相關(guān)的環(huán)境和氣候破壞責(zé)任的界定。損失成本的界定和估算涉及到泄漏CO 的容量、環(huán)境信息、外部社會成本和業(yè)主的經(jīng)營成本等多方面因素。同時，封存階段的風(fēng)險溢出后也將導(dǎo)致碳捕獲和運輸運營的成本增加，從而提高整個CCS項目的風(fēng)險水平。此外， 歐盟相關(guān)法令中盡管包括對CCS的影響評估， 但在很大程度上仍然缺乏可操作性。目前歐盟的戰(zhàn)略環(huán)境評估方法（S E A）對C C S的戰(zhàn)略評估規(guī)定還不是很明確。與可再生能源政策的相互作用、對能源消費結(jié)構(gòu)的影響以及對歐盟外的C C S技術(shù)需求的影響都沒有進行分析和闡述。
歐盟已經(jīng)意識到現(xiàn)有法律法規(guī)的不足，并開始著手進行完善， 以減少法律風(fēng)險，增加監(jiān)管的透明度。但CCS是一種新技術(shù)， 相關(guān)示范工程的封存時間還較短，封存經(jīng)驗和啟示仍需要較長時間積累。同時，未來的排放配額成本以及排放交易本身也存在著較高的不確定性。在技術(shù)、資金、市場及其他多方面因素的共同影響下， 建設(shè)和完善C C S相關(guān)的法律法規(guī)框架可能需要一個相對漫長的過程。
在國際應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和公約中， 盡管多次提到鼓勵CCs技術(shù)的開發(fā)、推廣和轉(zhuǎn)讓，但是京都議定書 中現(xiàn)有的各種減排機制，都未將CCS技術(shù)納入其中。在2012年l 2月召開的哥本哈根氣候大會上， 雖然一些利益相關(guān)方強烈要求將CCS納入到CDM 中，然而大會也并未就此做出決定，僅確定這一問題“最早將于2012年開始考慮”。因此，對CCS技術(shù)的明確定位，是在未來氣候變化談判與相關(guān)協(xié)議制定中需要解決的首要問題。
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