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論治安管理處罰中的自由裁量權
摘 要：治安管理處罰的自由裁量權是自由裁量權中不可或缺的一部分，可以有效地克服法律的模糊性與治安管理事項的復雜性。但是，由于自由裁量權的不當使用，侵犯了公民的合法權益。本文立足于現(xiàn)實，旨在通過規(guī)范立法、建立科學的治安管理處罰的裁量基準;加強對執(zhí)法人員的培訓、提高執(zhí)法人員素質;完善國家監(jiān)督、媒體監(jiān)督機制等來規(guī)制治安管理處罰中的自由裁量權。
關鍵詞：治安管理處罰 不當使用 自由裁量權
一、治安管理處罰的自由裁量權
治安管理處罰中的自由裁量權主要是公安機關在治安管理案件中，在法律規(guī)定的范圍或幅度內，依據(jù)自由裁量選擇案件的處理方式及處罰決定。由于自由裁量權本身具有不確定性，其內容也不能完全進行列舉。本文主要從以下三個方面來論述：
(1)處罰種類
根據(jù)《治安管理處罰法》，治安管理處罰的種類主要有罰款、警告、拘留等。在具體適用時，公安機關可以根據(jù)實際情況酌情予以考慮。在治安管理處罰案件中，案件執(zhí)行的步驟、采用的方式、處罰的效果等都屬于公安機關自由裁量權的范疇。常見的自由裁量權的范圍有：警告還是罰款、罰款的數(shù)額、罰款還是行政拘留、行政拘留的期限等等。
(2)處罰幅度
根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，在具體適用某一處罰種類時，在何種幅度內進行處罰也屬于公安機關自由裁量的范圍。《治安管理處罰法》在其第三章所規(guī)定的具體案件中，存在著罰款數(shù)額二百到五百、行政拘留一天到十五天等多種處罰幅度的選擇，在具體適用罰款時，應該罰多少，這便屬于自由裁量權的范疇。
(3)處罰程序
《治安管理處罰法》在規(guī)定案件適用的處罰的同時，規(guī)定了處罰的程序，處罰程序的設置主要體現(xiàn)在處罰或調解、立即執(zhí)行與暫緩執(zhí)行等處罰程序的規(guī)定上。在處罰程序的設置上，《治安管理處罰法》等做出了規(guī)定與解釋。但是，由于案件本身的復雜多變性及法律語言的模糊性等決定了法律規(guī)定不能窮盡各種情形的列舉，因此，在治安管理處罰的程序中仍然存在著一定的自由裁量權。
二、治安管理處罰的自由裁量權的不當使用
治安管理處罰中規(guī)定自由裁量權的初衷是好的，是為了規(guī)范社會治安管理行為，維護社會的安定與法治的統(tǒng)一，但是在自由裁量權行使的過程中卻不盡如人意，在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了自由裁量權的不當使用。主要表現(xiàn)在以下方面：
(1)濫用自由裁量權
濫用自由裁量權是指執(zhí)法人員在自由裁量權的行使過程中，由于一系列外在因素的干擾，沒有按照預期行使自由裁量權，違背了公平正義的原則。濫用自由裁量權的行為集中體現(xiàn)在以下兩個方面：
1.考慮不相關因素。在治安管理處罰案件中，執(zhí)法人員應“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，將案件的事實情況作為處罰的依據(jù)，而不能摻雜不相關因素。在判定自由裁量權是否濫用時，并不是從執(zhí)法者某一過程的行為單獨進行判定，特別是執(zhí)法人員行使職權的目的難以準確把握，因此，有學者認為：“在判斷執(zhí)法者的行為是否處于濫用狀態(tài)，應當從其執(zhí)法的全過程，及與案件有關的各種情節(jié)、因素和執(zhí)法后的社會效果等方面加以審查�！�
2.目的不合法。在治安管理處罰中，執(zhí)法人員進行處罰的目的是維護社會治安，維護當事人的合法權益。在實際行使過程中，執(zhí)法人員為一己私利，罔顧執(zhí)法目的，濫用其手中的自由裁量權，侵害了當事人的合法權益，與立法目的背道而馳。
(2)顯失公正
顯失公正也是執(zhí)法機關的自由裁量權不當使用的一個重要方面，顯失公正是對公平公正原則的違背。這里的顯失公正是指執(zhí)法機關在行使治安管理處罰職責時，違背了比例原則的要求，造成了具體案件的不公正、不合理，而這種不公正、不合理超越了法律允許存在誤差的合理范圍。
(3)拖延履行法定職責
執(zhí)法人員依據(jù)法律規(guī)定，應在時限內及時履行職責，不得借故拖延。但由于我國法律中并沒有對治安管理處罰案件中的履行期限進行明確規(guī)定，因此，在何種期限范圍內履行法定職責，屬于公安機關可以予以自由裁量的范圍。從公安機關自身的職責來看，執(zhí)法人員應該積極主動履行其法定職責，而不是依據(jù)法律沒有規(guī)定期限而借故拖延，這也與行政執(zhí)法所追求的效率原則不相符，造成執(zhí)法資源的浪費。
三、治安處罰自由裁量權不當使用的原因探究
(1)執(zhí)法空間大
由于法律語言的模糊性與治安管理事項的復雜性，我國《治安管理處罰法》在制定時，不得不考慮各種社會與現(xiàn)實因素，只要法律中規(guī)定了處罰的彈性范圍，且這一范圍往往比較大，方便在具體案件的不同情節(jié)中予以操作。這一規(guī)定給了執(zhí)法機關相當大的執(zhí)法空間，雖然客觀上使得執(zhí)法機關能對于各種類型的案件有法可循，但由于法律規(guī)定過于寬泛，執(zhí)法人員行使自由裁量權時沒有相應的基準，在案件的具體適用時缺乏相應的司法解釋，使得執(zhí)法人員執(zhí)法時的主觀隨意性較大，可以行使自由裁量權的空間大。
(2)執(zhí)法隊伍參差不齊
執(zhí)法人員的素質直接關系到執(zhí)法的結果，執(zhí)法者也與立法者存在著很大的差距，因而對法律的理解相去甚遠。但是，眾所周知的是，執(zhí)法者對法律的理解要以文意理解為主，所以執(zhí)法者應當盡力從當時的立法原意及立法背景出發(fā)，闡釋立法目的。現(xiàn)實中的問題是，作為執(zhí)法者的素質層次不齊，個人理解能力也千差萬別，他們在理解條文原意時可能由于客觀條件的限制造成偏差，因而對條文的原意與立法目的把握不準，從而導致自由裁量權行使的偏頗是執(zhí)法實踐中的常態(tài)。
(3)監(jiān)督機制不健全
良好的制度的運行，不僅需要制定良好的法律，素質較高的執(zhí)法人員，更離不開健全的監(jiān)督機制。監(jiān)督機制一般分為國家監(jiān)督、內部監(jiān)督與社會監(jiān)督幾個方面。在治安管理處罰中，這幾種監(jiān)督方式都不能發(fā)揮應有的作用。
在國家監(jiān)督中，由于行政訴訟和行政復議本身范圍較為狹窄且設置的程序較為繁瑣，當事人一般不會選擇此種方式，國家監(jiān)督未能真正發(fā)揮作用;社會監(jiān)督中，由于媒體監(jiān)督只能起到輔助的作用，且這種監(jiān)督一般不具有強制力，加上網絡媒體及大眾傳媒信息繁多，這種監(jiān)督方式只是間接的，對執(zhí)法人員的威懾力不夠。
四、對治安管理處罰自由裁量權的規(guī)制
(1)完善立法，建立科學的裁量基準
在《治安管理處罰法》已經規(guī)定了相當寬泛的處罰幅度之后，針對現(xiàn)實中出現(xiàn)的自由裁量權過大，易不當使用的問題，應當通過出臺相應的司法解釋或者部門規(guī)章，將治安管理案件的具體情形系統(tǒng)規(guī)定，對各類案件的處罰加以細化，以縮減執(zhí)法機關的自由裁量權，一定程度上實現(xiàn)個案的公正。
在完善相應立法的基礎上，應當建立治安處罰裁量基準。要建立科學的裁量基準，要著重解決以下兩方面的問題：
首先，應當明確裁量基準的制定主體。根據(jù)國務院下發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》的規(guī)定，將裁量基準的制定主體限定在具有直接執(zhí)法權限的基層公安機關是較為合理的，即裁量基準主要為市級及縣級的公安機關，這種制定主體的設置是符合法律及立法目的的。
其次，應當科學設置裁量基準的處罰梯度。應將寬泛的處罰幅度根據(jù)案件的具體情況分為若干裁量格次，以此來增強法律的可操作性。劃分處罰梯度時，應充分考慮法定因素與酌定因素，并且在設置處罰梯度時，廣泛吸納社會各界的有益建議，“必須引入公眾協(xié)商機制，強化行政過程中的利益溝通�！�
(2)提高執(zhí)法人員素質
首先，加強執(zhí)法人員的業(yè)務培訓。隨著社會不斷發(fā)展進步，社會治安管理案件也日益復雜多變，治安管理的事項也逐漸增多，執(zhí)法機關的執(zhí)法難度也越來越大，這就對執(zhí)法人員的法律職業(yè)素質提出了更高的要求。因此，在新形勢下，應該加強執(zhí)法人員的法律知識的學習與培訓，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，加強執(zhí)法人員的職業(yè)道德感，加強教育，使執(zhí)法人員充分認識到濫用自由裁量權的危害，促使其合理使用自由裁量權。同時，執(zhí)法機關應當注重人員的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的學習。
其次，建立合理的工作考核機制。治安管理處罰的根本價值追求是保護社會公共利益與公民的合法權益，而不是為了處罰而處罰，因此，從治安管理處罰的根本價值追求來看，執(zhí)法機關原來的政績考核機制存在著本末倒置的嫌疑。作為執(zhí)法機關，不應單純地以處罰的數(shù)字來衡量績效，而應當依據(jù)治安管理處罰的根本價值追求來制定科學合理的績效評估體系，將人民群眾的安全感納入到工作考核的標準中去，促使執(zhí)法人員在關注案件本身的同時，注重公民權益的保障。
(3)健全監(jiān)督機制，強化法律責任
首先，強化國家監(jiān)督。對自由自由裁量權的外部監(jiān)督機制主要是通過司法審查制度來實現(xiàn)的。“由于司法審查的存在對行政人員產生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權力�！� 從我國的司法審查制度來看，我國法院多審查具體行政行為的合法性，鮮少涉及具體行政行為的合理性。由于行政權與司法權分屬于兩種不同權力，自由裁量權是行政機關行使職權的基礎，作為司法機關由于缺乏行政權行使的經驗，因此，法院的審查權限較小。從當前的實踐來看，要想完善對自由裁量權的司法審查，需要對“顯示公正”的情形通過司法解釋予以規(guī)定，使得法院在進行審查時有法可循，進而對治安管理處罰中的自由裁量權進行規(guī)制。
其次，加強媒體監(jiān)督。媒體監(jiān)督雖然沒有強制力，但是由于其透明化與開放性，使新聞媒體尤其是網絡媒體已成為自由裁量權的行使監(jiān)督的新興力量。要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，當前急需解決的是，妥善處理好執(zhí)法機關與新聞媒體之間的關系，規(guī)制新聞媒體如實報道，完善媒體監(jiān)督相關的法律法規(guī)，使得媒體監(jiān)督不得妨礙執(zhí)法機關職權的正常行使，同時執(zhí)法機關也有義務配合媒體的監(jiān)督工作，確保媒體監(jiān)督的順利進行，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督的優(yōu)勢。
注釋：
管建云.行政執(zhí)法自由裁量權的存在及其監(jiān)控.江蘇警官學院學報.2005(2).113-117.
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