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淺談堅(jiān)持和完善具有中國(guó)特色的協(xié)商民主制度
論文關(guān)鍵詞：中國(guó)特色；協(xié)商民主；制度
論文摘要：以協(xié)商民主為主要特征的人民政協(xié)是與我國(guó)基本政治制度相聯(lián)系的一種國(guó)家民主形式，人民政協(xié)既要高舉團(tuán)結(jié)的旗幟，更要發(fā)揮民主的功能。選舉民主和協(xié)商民主，對(duì)保證人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)我國(guó)政治生活的民主化都具有不可替代的作用。應(yīng)逐步完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，要在為協(xié)商民主的運(yùn)行建立一套強(qiáng)有力的制度化、規(guī)范化和程序化的的保障機(jī)制方面有所創(chuàng)造。
一、明確協(xié)商民主是人民政協(xié)主要特征的重要意義
協(xié)商民主理論是人民政協(xié)理論的重要組成部分，對(duì)人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性、支撐性的作用。深刻認(rèn)識(shí)、理解、把握和實(shí)踐這一理論具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
第一，把人民政協(xié)作為我國(guó)民主政治發(fā)展的一種制度安排，上升到國(guó)家制度的層面來(lái)認(rèn)識(shí)，表明我們黨對(duì)人民政協(xié)歷史地位的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新的高度。人民政協(xié)從成立起，就既是最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是實(shí)現(xiàn)我國(guó)人民民主的一種重要形式，發(fā)揮著團(tuán)結(jié)和民主兩方面的作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，人民政協(xié)民主的功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，原因在于對(duì)人民政協(xié)民主功能的理解僅僅停留在作風(fēng)民主的認(rèn)識(shí)上，停留在統(tǒng)戰(zhàn)工作的層面上。當(dāng)然，統(tǒng)戰(zhàn)中也包含著民主，但民主首先是國(guó)家制度，是一種政治體制。發(fā)揮人民政協(xié)在民主方面的功能，首先需要從國(guó)家制度的角度明確人民政協(xié)在我國(guó)政治體制中的地位，人民政協(xié)與政治體制其他部分的關(guān)系。
改革開(kāi)放以來(lái)，人民政協(xié)作為與我國(guó)基本政治制度相聯(lián)系的一種國(guó)家民主形式的共識(shí)逐步明晰起來(lái)。
198x年，中共中央制定了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，提出多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本的政治制度，并對(duì)多黨合作和政治協(xié)商的內(nèi)容和方式作了明確規(guī)定；1982年憲法和1993年憲法修正案規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”；1997年，中共十五大將這一制度列入了中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本綱領(lǐng)。據(jù)此，1994年通過(guò)的政協(xié)章程修正案對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的表述，在“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”后，增加了“是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”；2004年，政協(xié)章程又增加了“是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”。
2006年，中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中明確提出“人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分，在我國(guó)政治生活中具有不可替代的作用。”因此，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，要善于運(yùn)用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式�！边@就從國(guó)家政治體制的角度明確了人民政協(xié)在我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的地位。同時(shí)，《意見(jiàn)》中把協(xié)商與選舉并列為“我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式，”與我國(guó)實(shí)行的“兩會(huì)制”政治體制基本架構(gòu)相對(duì)應(yīng)，更進(jìn)一步表明了以協(xié)商民主為主要特征的人民政協(xié)是與我國(guó)基本政治制度相聯(lián)系的一種國(guó)家民主形式。我國(guó)人民民主在政治體制上的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是既有通過(guò)選舉產(chǎn)生的人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)，又有通過(guò)協(xié)商產(chǎn)生的各黨派、團(tuán)體和各族各界代表人士發(fā)揚(yáng)民主的重要形式——人民政協(xié)。因此，人民政協(xié)是我國(guó)政治制度的重要組成部分。我們常說(shuō)沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，我們可以進(jìn)一步說(shuō)，人民政協(xié)既要高舉團(tuán)結(jié)的旗幟，更要發(fā)揮民主的功能。沒(méi)有人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，也就沒(méi)有社會(huì)主義。中共中央將人民政協(xié)的歷史地位上升到發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的總體布局的層面，上升到國(guó)家制度的層面，表明我們黨對(duì)人民政協(xié)歷史地位的認(rèn)識(shí)不斷深化、不斷走向科學(xué)化的過(guò)程。
第二，把協(xié)商民主作為我國(guó)政治文明建設(shè)的一種實(shí)現(xiàn)形式，上升到與人大選舉民主并存的角度來(lái)把握，表明我們黨對(duì)人民政協(xié)歷史作用的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新境界。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中關(guān)于協(xié)商民主的論述，是相對(duì)于選舉民主并作為我國(guó)社會(huì)主義民主兩種重要形式之一講的。在中國(guó)，無(wú)論選舉民主還是協(xié)商民主，都有較為成型和完善的政治架構(gòu)作為制度支撐，即人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度；無(wú)論選舉民主還是協(xié)商民主，對(duì)保證人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)我國(guó)政治生活的民主化都具有不可替代的作用。因此，兩種民主形式，從制度層面是平行的，從操作層面是平等的，從效果層面是同等的。協(xié)商民主形式與選舉民主形式相互補(bǔ)充、相輔相成，有機(jī)地統(tǒng)一于科學(xué)民主的決策機(jī)制之中，只強(qiáng)調(diào)任何一種民主形式都是有缺憾的。選舉民主是民主政治的基本要求，是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主、掌管國(guó)家權(quán)力的根本保證，沒(méi)有廣泛的選舉就沒(méi)有民主。協(xié)商民主有助于克服投票表決的局限性，有助于在更大的范圍上、更深的層次上、更真實(shí)的含義上實(shí)現(xiàn)人民的民主權(quán)利�？梢哉f(shuō)，人民政協(xié)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)與協(xié)商民主一脈相承。人民政協(xié)囊括各個(gè)黨派、各個(gè)團(tuán)體，各個(gè)民族、各個(gè)宗教、各個(gè)界別等方方面面的代表人物，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主范圍廣泛性的特點(diǎn)；人民政協(xié)堅(jiān)持廣泛發(fā)揚(yáng)民主，讓各方面充分表達(dá)意愿和訴求并形成共識(shí)，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主過(guò)程公正性的特點(diǎn)；人民政協(xié)兼顧各方面利益，既可以從主流意見(jiàn)，也可以從非主流意見(jiàn)乃至反對(duì)意見(jiàn)中集思廣益對(duì)決策進(jìn)行論證，從而增強(qiáng)民意表達(dá)的真實(shí)性、有效性和科學(xué)性，充分體現(xiàn)著協(xié)商民主意見(jiàn)真實(shí)性的特點(diǎn)；人民政協(xié)就某一決策進(jìn)行公開(kāi)協(xié)商，對(duì)參加協(xié)商者形成一定的約束力，使決策者真正聽(tīng)到代表群體（或階層）利益的、公正的意見(jiàn)和建議，充分體現(xiàn)著協(xié)商式民主公開(kāi)性的特點(diǎn)。因此，同等看待這兩種民主形式的作用和功能，不簡(jiǎn)單地給這兩種民主形式劃分高低，不人為地對(duì)這兩種民主形式區(qū)別對(duì)待，是我們黨在政治文明建設(shè)方面深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。將政協(xié)的協(xié)商民主形式的作用上升到這樣的高度，是胡錦濤同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)的重要貢獻(xiàn)。
第三，把選舉民主和協(xié)商民主作為提高民主實(shí)現(xiàn)程度的重要手段，上升到與民主本質(zhì)一樣的深度來(lái)重視，表明我們黨領(lǐng)導(dǎo)的民主政治建設(shè)進(jìn)入到精細(xì)化、實(shí)質(zhì)性發(fā)展的新階段。我們知道，民主的本質(zhì)指的是民主的階級(jí)屬性，民主所代表和反映的哪個(gè)階級(jí)的利益和要求，是民主的質(zhì)的規(guī)定性。民主的實(shí)現(xiàn)程度是指民主的原則和精神轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的程度、狀況和水平，是民主的量的規(guī)定性。在民主實(shí)踐中，民主本質(zhì)的轉(zhuǎn)變和民主實(shí)現(xiàn)程度的發(fā)展并不一定是同步的。社會(huì)主義民主的本質(zhì)必須通過(guò)一系列制度、體制、機(jī)構(gòu)和程序體現(xiàn)出來(lái)。如同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要建設(shè)一樣，民主發(fā)展同樣需要建設(shè)。建設(shè)需要手段，手段正確，民主的實(shí)現(xiàn)幅度就大，實(shí)現(xiàn)程度就高。經(jīng)驗(yàn)表明，在制度本質(zhì)已確定的情況下，程序、方法、手段的選擇就具有決定性的作用。只有民主價(jià)值和制度的安排，沒(méi)有程序和手段的設(shè)計(jì)，民主的發(fā)展必然是在低水平上徘徊，難以進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。
從這個(gè)意義上說(shuō)，《意見(jiàn)》中兩種民主形式的提出，科學(xué)地解決了社會(huì)主義民主內(nèi)容與形式相統(tǒng)一的問(wèn)題，將我國(guó)民主政治建設(shè)引入到完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的微觀層面，進(jìn)入到精細(xì)化、實(shí)質(zhì)性發(fā)展的新階段。這是胡錦濤同志為核心的黨中央探索社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)造性地發(fā)展馬克思主義民主理論的一個(gè)重要成果，標(biāo)志著新世紀(jì)、新階段我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律和社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，對(duì)于切實(shí)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治具有至關(guān)重要的意義。
二、逐步完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式
完善人民政協(xié)的協(xié)商民主形式，要做的工作很多，當(dāng)前最重要的是把中共中央兩個(gè)5號(hào)文件的精神落實(shí)到位，特別要在為協(xié)商民主的運(yùn)行建立一套強(qiáng)有力的制度化、規(guī)范化和程序化的保障機(jī)制方面有所創(chuàng)造。因此，可以考慮在以下幾個(gè)方面完善、創(chuàng)新思路。
第一，制定法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主機(jī)制的制度化。人民政協(xié)制度法制化是政治體制改革的重要一環(huán)�？煽紤]在條件成熟的情況下，即在協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)臻于完善的基礎(chǔ)上，適時(shí)將其成果通過(guò)人大立法的形式上升為法律法規(guī)，使政協(xié)的協(xié)商民主不僅具有政策依據(jù)，更具有法律依據(jù)，使所有社會(huì)階層都能及時(shí)整合到協(xié)商民主的制度框架中來(lái)，使所有協(xié)商主體都在法律的框架內(nèi)完成協(xié)商的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)我國(guó)協(xié)商民主的有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。達(dá)到此種狀態(tài)，說(shuō)明我們的政治發(fā)展已經(jīng)達(dá)致文明的程度。大家可能注意到，中央《意見(jiàn)》中沒(méi)有提到法制化問(wèn)題，這并不等于中央忽略法制化建設(shè)，恰恰說(shuō)明，法制化建設(shè)需要條件。協(xié)商民主雖然是我國(guó)基本政治制度的組成部分，但是，它的完善仍然有很長(zhǎng)的路要走。用法律來(lái)體現(xiàn)這個(gè)民主形式，特別是規(guī)定這種民主形式的細(xì)節(jié)方面，需要時(shí)間來(lái)驗(yàn)證。但是，這并不妨礙我們提出協(xié)商民主法制化建設(shè)的任務(wù)，并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而不懈的努力。
第二，完善操作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主運(yùn)行的規(guī)范化。在我國(guó)多黨合作的制度中，政治協(xié)商存在的突出問(wèn)題是隨意性較大。中央兩個(gè)《意見(jiàn)》發(fā)表后，為克服和減少這種隨意性提供了政策依據(jù)，但仍然需要制定具體的實(shí)施辦法，使協(xié)商過(guò)程成為可量化的操作流程。在這里，程序、流程就是協(xié)商民主的生命。首先要明確協(xié)商的內(nèi)容，共產(chǎn)黨與民主黨派應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)哪些內(nèi)容需要協(xié)商，由哪一方面、哪一層次以及通過(guò)何種形式進(jìn)行協(xié)商等作出明確而具體的規(guī)定。協(xié)商前，應(yīng)提前多少天通知各協(xié)商方，并提供相關(guān)資料，讓協(xié)商方有充足的時(shí)間調(diào)研、討論，從而提高協(xié)商的質(zhì)量；協(xié)商中，各黨派發(fā)表政見(jiàn)的具體程序也應(yīng)有細(xì)致的規(guī)定。例如，其發(fā)表的政見(jiàn)必須是民主黨派內(nèi)部形成共識(shí)后的對(duì)策建議；協(xié)商后，執(zhí)政黨如何采納協(xié)商方的重要意見(jiàn)和建議應(yīng)有明確的規(guī)定；采納與否的情況應(yīng)作及時(shí)的反饋。應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)協(xié)商在決策之前的原則，使黨、國(guó)家和政府的每一項(xiàng)政策建議、每一個(gè)人事安排在黨委決策之前，在人大通過(guò)之前，在政府實(shí)施之前，都能夠充分吸收民主黨派、人民團(tuán)體甚至于公民個(gè)人意見(jiàn)的備選預(yù)案。改變以往政治協(xié)商的實(shí)際運(yùn)作中，黨委先有傾向性或?qū)嵸|(zhì)性意見(jiàn)，然后通過(guò)協(xié)商賦予黨委意見(jiàn)合法性與民意基礎(chǔ)的做法，使協(xié)商真正成為黨和政府科學(xué)決策、民主決策系統(tǒng)工程中的一個(gè)鏈條。
第三、健全組織形式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主建構(gòu)的專門化。在協(xié)商民主的組織建構(gòu)方面，可以考慮建立起黨際協(xié)商機(jī)構(gòu)、政黨與人民團(tuán)體協(xié)商機(jī)構(gòu)和社會(huì)利益集團(tuán)之間的協(xié)商機(jī)構(gòu)這樣三類專業(yè)化、專門化的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)。因?yàn)�，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化，社會(huì)階層的出現(xiàn)，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化，充分的利益表達(dá)就需要多個(gè)組織來(lái)承擔(dān)，沒(méi)有哪一個(gè)組織能夠保證自己作為協(xié)商的一方，可以完全公平地代表多方利益。當(dāng)然，在三類機(jī)構(gòu)中，共產(chǎn)黨與民主黨派之間的政黨協(xié)商應(yīng)是協(xié)商民主的第一層次，共產(chǎn)黨和政府組織同各人民團(tuán)體、社會(huì)界別之間的政治協(xié)商是協(xié)商民主的第二個(gè)層次。在不同類型的協(xié)商機(jī)構(gòu)中運(yùn)用不同的協(xié)商原則和協(xié)商機(jī)制，這樣，各個(gè)階層的利益更能得到充分的表達(dá)和協(xié)調(diào)。
第四，強(qiáng)化提案效力，實(shí)現(xiàn)人大議案與政協(xié)提案辦理的統(tǒng)一化。如上所述，人大制度與政協(xié)制度是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家民主形式的重要組成部分，選舉與協(xié)商是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。因此，人大代表與政協(xié)委員，沒(méi)有高低輕重之分，他們都在以國(guó)家民主所賦予的不同的形式、不同的手段和不同的渠道參與國(guó)家決策過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，人大代表論政的議案與政協(xié)委員參政的提案一樣，都是人民利益和愿望的合法表達(dá)。因此，是否可以考慮，在“兩會(huì)”同時(shí)召開(kāi)期間，甚至是“兩會(huì)”閉會(huì)期間通過(guò)人大常委會(huì)與政x常委會(huì)，建立起通暢、便利的將政協(xié)提案轉(zhuǎn)化為人大議案的機(jī)制，通過(guò)規(guī)范化的法律程序，明確政協(xié)提案轉(zhuǎn)化為提交人大討論的議案的具體形式、途徑，從而使政協(xié)提案的政治效力與法律效力進(jìn)一步提高
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