常見審計組織方式的利與弊

　　組織開展審計并沒有十全十美的理想方式和途徑。只能在不斷優(yōu)化和比較中，選擇和探索符合客觀實際、符合法律規(guī)定，盡量發(fā)揮有利因素，努力減少不利成分的方式和途徑，以求實現審計效能的最大化。

　　一、同級審

　　“同級審”是指審計機關對其本級管轄范圍內的審計事項開展審計。審計法第四條規(guī)定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告……審計法實施條例第十五條、十六條也對本級預算收支審計監(jiān)督的范圍和內容作了明確規(guī)定，這是各級審計機關最普遍、最常用的一種“經典”組織方式。

　　審計機關開展“同級審”，因熟悉當地經濟社會發(fā)展情況和被審計單位財政財務收支情況，容易“對癥下藥”，能夠及時查出違法違規(guī)問題，有針對性地提出建設性的改進意見和建議，對維護財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障經濟社會健康發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

　　影響“同級審”監(jiān)督效果的主要因素，從體制層面來說是審計缺乏相對獨立性。審計法明確了審計機關的獨立性審計原則，但審計機關作為本級政府的一個職能部門，特別是地方政府在預算執(zhí)行過程中存在的問題能不能得到有效整改和糾正，很大程度上取決于地方政府領導的態(tài)度，這影響了審計效果的發(fā)揮。同時，審計人員和被審計單位相關人員同處一個地方工作生活，難免受“人情”和“面情”關系的影響，如果沒有建立有效的審計質量控制風險防控機制，審計結果的客觀性、公正性就會打折扣，審計處理處罰就會失之于松、失之于寬的現象。

　　二、上審下

　　“上審下”是指上級審計機關對下級審計機關管轄范圍內的審計事項開展審計。審計法第二十八條規(guī)定，上級審計機關對下級審計機關管轄范圍內的重大審計事項，可以直接進行審計。目前，審計機關組織開展“上審下”比較多的有財政決算審計、專項資金審計和經濟責任審計等。

　　“上審下”對下一級政府而言，是外部監(jiān)督，比較超脫，審計結果對同級政府和上級審計機關負責，不受下級政府干預，獨立性強、審計結果客觀、公正，問題揭示和處理、處罰到位，整改力度大，審計效果明顯，可以有效避免下級審計機關監(jiān)督同級政府所處的下級監(jiān)督上級的尷尬處境。

　　“上審下”雖然能排除下級政府及其部門的干擾，但由于上級審計機關對下級情況不夠熟悉，易導致審計成本高、效率低。“上審下”只能是事后審計，不利于把問題消滅在萌芽狀態(tài)，不能很好地體現審計的服務職能。“上審下”與“同級審”相結合，在一定程度上雖然可以彌補各自的不足，但又會出現重復審計，造成人力、財力和時間的浪費，給被審計單位增加負擔。

　　三、交叉審

　　“交叉審”是指同級別的A審計機關審計B審計機關管轄范圍內的的審計事項，B審計機關審計C審計機關管轄范圍內的審計事項。C審計機關審計A 審計機關管轄范圍內的審計事項，依此類推。審計法及其實施條例雖然對“交叉審”沒有明確規(guī)定，但“交叉審”一般都是以上級審計機關的名義，組織下級多個審計機關交叉對下級審計機關管轄范圍內的審計事項開展審計，實行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制定審計方案、統(tǒng)一制發(fā)審計通知、統(tǒng)一定性處理口徑、統(tǒng)一審計文書格式、統(tǒng)一匯總審計情況。“交叉審”實際上是“上審下”的一個“變種”，符合審計法關于審計管轄范圍的規(guī)定精神。

　　“交叉審”既能發(fā)揮“上審下”的優(yōu)勢，又能彌補“上審下”因審計力量有限而造成的審計范圍不寬、審計對象不多的缺陷�？陀^上起到了整合審計力量，形成審計合力，更好地發(fā)揮審計效能的效果。目前，很多省、市審計機關對一些重點領域、重點資金、重點項目往往采取“交叉審”的方式。

　　在“交叉審”的具體實踐中因審計點多、面廣、線長，也存在一些問題，主要表現為：一是審計組人員素質參差不齊，導致審計質量高低不一;二是對審計組的管理監(jiān)督難度較大，容易出現廉政風險;三是審計成本過高;四是可能給當地審計機關帶來一些不必要的麻煩。

　　值得注意的是，各省級政府為規(guī)范行政執(zhí)法行為，根據行政處罰法和有關規(guī)定，對符合行政執(zhí)法條件的行政執(zhí)法人員頒發(fā)了統(tǒng)一規(guī)格的行政執(zhí)法證或行政執(zhí)法監(jiān)督證，注明了執(zhí)法類型、執(zhí)法范圍和執(zhí)法有效期限等內容。規(guī)定行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務時，應當出示行政執(zhí)法證件;不出示行政執(zhí)法證件或者超越規(guī)定的執(zhí)法業(yè)務、執(zhí)法區(qū)域的，當事人有權拒絕。審計機關實施審計的行為，屬于行政執(zhí)法行為，納入了行政執(zhí)法管理范疇。審計人員的行政執(zhí)法證都載明執(zhí)法范圍內是本地境內，而“交叉審”一般都屬于跨區(qū)域執(zhí)法。這樣就可能出現被審計單位當事人以審計人員超范圍執(zhí)法而拒絕審計的現象。因此，應當研究在交叉審計時，如何避免出現這一尷尬情形，規(guī)避審計執(zhí)法風險。

　　四、聯(lián)合審

　　“聯(lián)合審”是指兩個以上審計機關聯(lián)合對屬于其中一個審計機關管轄范圍內的審計事項開展審計。“聯(lián)合審”既可以采用上下審計機關的縱向聯(lián)合，也可以采用同級審計機關之間的橫向聯(lián)合，還可以采用上下、同級審計機關之間的共同聯(lián)合。有的審計機關與當地政府有關部門組成聯(lián)合審計組，對某一事項開展審計，嚴格意義上講不能稱為“聯(lián)合審”，只能稱為聯(lián)合檢查。這種檢查如果以審計機關的名義出具處理處罰文書，是否符合審計法規(guī)定精神，有待商榷。審計機關與社會審計組織開展的“聯(lián)合審”，并以審計機關的名義出具審計處理處罰文書，是否符合審計法規(guī)定精神，也有待商榷。如果審計機關聘請社會審計組織人員參與審計，則符合審計法實施條例第十一條“審計機關根據工作需要，可以聘請具有與審計事項相關專業(yè)知識的人員參加審計工作”的規(guī)定。

　　這種審計組織方式的優(yōu)勢：一是給審計組帶來新的思路。審計人員結構廣泛，人力資源充足，結合專業(yè)特長，集思廣益，較易形成新的思路和方法，衡量錯弊，發(fā)現問題。二是提高審計業(yè)務能力。上級審計機關可以發(fā)揮其政策理論水平高、信息渠道暢通、獨立性強等方面的優(yōu)勢，帶動下級審計機關業(yè)務能力提高。當地審計機關可以發(fā)揮其地域優(yōu)勢，熟悉情況，較快地開展工作，同時聯(lián)合審計人員可以相互監(jiān)督，提高審計的透明度，審計人員各施其能，提高審計質量。三是便于促使審計問題的整改落實。當地審計機關與地方政府聯(lián)系密切，便于加強溝通協(xié)調，在審計問題的整改落實方面發(fā)揮作用，堅持主要矛盾與次要矛盾相結合，突出審計整改落實的重點，增強審計效能�？梢哉f，“聯(lián)合審”較好地發(fā)揮了“同級審”和“交叉審”的優(yōu)勢，避免了二者的不足。

　　由于聯(lián)合審計組成員分屬不同的審計機關，每位成員的工作能力和工作方式不盡相同，彼此也不熟悉，導致審計組長對成員管理難度加大。容易出現分工不合理、職責劃分不明確、溝通交流不順暢，單個審計人員難以發(fā)揮個人潛力，甚至會出現各自為政、互相依賴、互相職責的現象，使審計組成本高、效率低。同時，“聯(lián)合審”也會出現上文提到的審計執(zhí)法超范圍的問題。

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