“政策是現(xiàn)代社會治理的基本工具”，［1］當(dāng)前我國社會是一個深受公共政策影響的社會。而任何公共政策的產(chǎn)生，不能不說都是由社會問題所引發(fā)的。當(dāng)社會問題出現(xiàn)時，公眾總是寄希望引起政府的足夠重視并促使其采取相應(yīng)的措施，而政府往往通過政策輸出的形式實現(xiàn)對社會問題的消解。因此，公共政策被認(rèn)為是政府解決社會問題的基本路徑，是政府實現(xiàn)對社會有效治理的重要工具。

　　公共政策研究者在論及公共政策時，基本都強調(diào)其對社會問題消解的功能和價值。然而，在實踐過程中，隨著一些公共政策的持續(xù)執(zhí)行，我們卻忽視了一個事實：公共政策也是社會問題產(chǎn)生的顯著原因。公共政策在消解社會問題的同時，又制造次生社會問題的例子在我國普遍存在。例如，我國在20世紀(jì)80年代為了防止草場退化和沙化所制定的“草場承包”政策，在執(zhí)行后卻出現(xiàn)草場資源碎片化的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)對草場的統(tǒng)一管理，導(dǎo)致草場的進(jìn)一步退化和沙化；隨著我國計劃生育和獨生子女政策的執(zhí)行，我國“失獨家庭”和普遍“421家庭結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)使得家庭的養(yǎng)老問題逐漸凸顯；我國城鄉(xiāng)二元戶籍政策的形成和實施，流動人口管理問題和“三留人員”問題逐漸成為人們廣泛關(guān)注的社會問題。除此之外，我國一些旨在消解社會問題的公共政策也都出現(xiàn)了引起新的社會問題的現(xiàn)象，如收入分配政策與貧富差距問題、城市化與“城市病”問題、產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境問題、土地政策與失地農(nóng)民問題等等。

　　可見，公共問題的產(chǎn)生與公共政策生成之間有著直接的關(guān)系。因此，從公共政策視角看待社會問題的成因，這不僅能夠拓展我們原有對社會問題“何以形成”的知識圖譜，也能夠使我們更謹(jǐn)慎于公共政策可能蘊含的風(fēng)險。當(dāng)前我國公共政策理論研究中對此還未充分重視。本文所要探討的，就是基于當(dāng)前我國公共政策的實踐活動，審視和反思社會問題的政策成因，剖析解決社會問題的公共政策緣何又會引致新的社會問題的出現(xiàn)，而對此必須要從社會問題是如何被納入我國政府的公共政策議程以及如何轉(zhuǎn)化為公共政策內(nèi)容以及如何被執(zhí)行的政策過程中去分析。只有這樣，才能夠更好地把握社會問題是如何在公共政策輸出中被不斷建構(gòu)起來的或者是隱性蘊含在公共政策之中。

　　一、當(dāng)前我國社會問題解決的政策路徑。

　　隨著我國社會的改革變遷，尤其是進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期以來，社會發(fā)展逐漸觸及深層的體制和制度弊端，社會矛盾不斷摩擦升級，同時科技進(jìn)步給社會公眾生活帶來的未來不可預(yù)知性也不斷增強，這使得政治、經(jīng)濟(jì)和社會等各個領(lǐng)域存在的風(fēng)險和威脅呈現(xiàn)遞增趨勢，宣告著我國風(fēng)險社會的來臨。在風(fēng)險社會中，社會問題突破了傳統(tǒng)邊界，變得更加紛繁復(fù)雜。傳統(tǒng)意義上我國社會問題所產(chǎn)生的危害性后果，社會公眾通過感官是能夠自我體察和認(rèn)知的，其危害性程度能夠被每個遭受其后果的社會個體所定義，也容易被處于危害境遇之外的人所理解并引起共識，如失業(yè)問題、住房問題、犯罪問題等；而我國非傳統(tǒng)意義上社會問題的出現(xiàn)，社會公眾對其危害性的知覺就很成問題，“完全超出了人類的直接感知能力”，［2］需要依賴于相應(yīng)的專業(yè)知識才能夠發(fā)現(xiàn)其存在并判斷其危害。

　　但即便如此，受制于專業(yè)知識積累的限制，有些非傳統(tǒng)社會問題所產(chǎn)生的危害也可能不會及時和完全地被意識到，即出現(xiàn)了社會學(xué)家貝克所說的“不知道的未知”，［3］如轉(zhuǎn)基因問題、放射性問題和霧霾問題等。當(dāng)前，我國社會問題就是傳統(tǒng)社會問題與非傳統(tǒng)社會問題的重疊交織，加劇了社會的可治理難度�？傮w來看，社會問題是“公眾的問題，即不是個人的困擾，而是社會中許多人遇到的公共麻煩”，［4］這意味著社會問題的存在導(dǎo)致社會相當(dāng)一部分人的利益受到挑戰(zhàn)。基于此，解決社會問題就成為了社會公眾普遍認(rèn)可的必然選擇。但是由于社會問題所產(chǎn)生的危害是群體性的，置身危害之外的社會公眾或是漠不關(guān)心或是有限參與，而身處危害之中的社會公眾則是力量松散且能力不夠，這都決定社會難以聚合足夠的能量實現(xiàn)對社會問題的有效解決。

　　在代議制的治理語境下，社會公眾多仰仗政府機構(gòu)這種“集體保護(hù)網(wǎng)”來應(yīng)對各種社會問題。經(jīng)過社會公眾的不滿、社會利益集團(tuán)的呼吁、大眾傳播媒介的宣傳以及社會有識之士的積極推動，社會問題的關(guān)注度不斷提升并演變?yōu)樯鐣�熱點問題，促使政府加以解決。而政府中的精英們最為習(xí)慣使用的并最有效率的方式就是將社會問題納入政策路徑的解決過程中來。

　　二、政策過程視角下社會問題的政策成因。

　　政策過程要經(jīng)歷政策議程設(shè)立、政策方案設(shè)計、政策方案抉擇、政策方案輸出、政策方案的執(zhí)行、政策方案的調(diào)整與終結(jié)等階段。政策過程的每一個階段都可能成為制造新的社會問題的環(huán)節(jié)。一直以來，我國的政策過程明顯呈現(xiàn)出“黨政主導(dǎo)”的傾向和態(tài)勢，這是黨政的地位和作用在我國謀求發(fā)展和穩(wěn)定過程中不斷確立和強化的結(jié)果。建國后，面對地理差異大、民族構(gòu)成多樣、發(fā)展程度低且地區(qū)差異高、社會秩序不穩(wěn)等經(jīng)濟(jì)社會變革的現(xiàn)實基礎(chǔ)，以黨政為核心的治理結(jié)構(gòu)成為了推動我國改革變遷的最強動力，也是改革變遷得以穩(wěn)定開展的最重要保障。

　　由于以黨政為核心的治理結(jié)構(gòu)在我國所取得的驚人發(fā)展成果，這使得我國的改革變遷逐漸慣性地依賴于黨政力量。而作為推進(jìn)改革變遷重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“黨政主導(dǎo)”政策過程的局面。因為這樣，在我國的政策系統(tǒng)中，對于一個社會問題的認(rèn)知和解決，往往體現(xiàn)出這樣的特點：不僅是從純粹的知識和技術(shù)層面進(jìn)行的，強調(diào)對社會問題的知識和技術(shù)干預(yù)，而是還要兼顧政治因素的考量；不僅受制于社會各方力量博弈結(jié)果的影響，而且更多地還體現(xiàn)著黨和國家的意志；不僅融入著公共倫理關(guān)懷，而且更受到“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”治理思維的影響。政策議程的設(shè)立是公共政策過程的第一個階段，即對社會問題的界定并將其納入政策議程的階段，是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程。反言之，“政策問題建構(gòu)就是對社會問題進(jìn)行認(rèn)識和管理的過程�！保�5］

　　由于社會問題的紛繁復(fù)雜，因而必須要對進(jìn)入政策系統(tǒng)的社會問題準(zhǔn)確地進(jìn)行界定，避免在相應(yīng)的公共政策形成之前就犯下“問題建構(gòu)錯誤”。若社會問題在界定過程中就存在偏差和錯誤，那么所形成的公共政策就很可能隱藏著政策風(fēng)險，進(jìn)而衍生出新的社會問題。而要準(zhǔn)確界定社會問題，首先必須基于客觀事實對其進(jìn)行審視，包括對問題的成因進(jìn)行歸總、對問題的惡性程度進(jìn)行判定、對問題的消極后果進(jìn)行確認(rèn)以及對問題解決的前景進(jìn)行預(yù)期等。可以說，脫離以客觀事實作為社會問題界定的基礎(chǔ)，那么問題就可能被改變，或被夸大或被縮小，甚至是被隱匿起來，尤其對于非傳統(tǒng)意義上的社會問題更是如此。實際上，政府往往具備更多地知識和技術(shù)優(yōu)勢能夠準(zhǔn)確把握社會問題的全貌，而普通的社會公眾則缺少基本知識和技術(shù)途徑的支撐，而在尋求知識和技術(shù)幫助時又因為成本高昂而被迫放棄，這往往導(dǎo)致有關(guān)社會問題的客觀事實被政府所左右。

　　建國后，我國一直片面把“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”和“穩(wěn)定壓倒一切”作為指導(dǎo)一切改革發(fā)展的重要參照標(biāo)準(zhǔn)，并成為了決定各級政府官員政績的關(guān)鍵指標(biāo)，進(jìn)而不斷內(nèi)化成為各級政府在制定公共政策時所追求的“元目標(biāo)”。因此，在政策過程中，當(dāng)所認(rèn)為的社會問題的解決與所追求的“元目標(biāo)”相互沖突時，各級政府官員在界定社會問題時就會故意忽視或隱瞞社會問題的惡性程度，或者回避有關(guān)社會問題的關(guān)鍵信息，其意圖就在于即使存在社會問題也不會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成阻礙，同時也不會因為引發(fā)社會的高度不安而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。雖然具有知識和技術(shù)力量的政府體制外的專家學(xué)者以及具有問題意識及信息傳播聚集能量的新聞媒體同樣是問題界定的參與者，能夠補充和修正政府對社會問題的客觀事實的界定結(jié)果，但是在“黨政主導(dǎo)”的政策過程中的政績觀扭曲的黨政領(lǐng)導(dǎo)在問題界定上卻發(fā)揮著決定性作用，掌握著社會問題建構(gòu)的話語權(quán)，這使其難有發(fā)揮作為和影響力的空間�；�于此，對社會問題本身的“建構(gòu)錯誤”基礎(chǔ)上所形成的公共政策效果往往是差強人意的。一直以來，我國各級政府關(guān)于環(huán)境問題的界定以及所形成的相關(guān)環(huán)境政策，若放置在上述的反思之中，可以發(fā)現(xiàn)就是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮而對環(huán)境問題不夠重視的結(jié)果，忽視了環(huán)境問題的嚴(yán)重性，導(dǎo)致所形成的公共政策的治理效果也難以發(fā)揮真實作用。另外，要準(zhǔn)確的界定社會問題，還必須要基于社會價值的角度對其進(jìn)行詮釋�！笆聦嵶穯枴睕Q定社會問題的客觀狀況，而“價值追問”則決定看待和解決社會問題應(yīng)該擁有的立場。

　　從應(yīng)然層面來說，在社會問題的界定中，必須要從社會價值角度對其進(jìn)行審視，這直接決定著政府是否站在社會公眾的立場來建構(gòu)“他們的”問題，是否重視社會問題所造成的社會危害并關(guān)注社會問題解決的社會意義，使得社會問題的界定最終能夠禁得住“是否有利于公共利益”的價值追問。而在社會問題界定中社會價值的生成，不僅需要政府本身的價值自覺，更需要社會公眾能夠在問題界定中具備表達(dá)其價值立場并且不被忽視的充分能量。然而，由于我國一直缺乏成熟的公民社會，在“黨政主導(dǎo)”的政策過程中社會公眾對于社會問題的界定往往處于被“邊緣化”狀態(tài)，政府在問題界定中過大的權(quán)能導(dǎo)致其更多偏重從政治價值、經(jīng)濟(jì)價值和管理價值的角度來決定對待社會問題的立場，而社會價值在各種價值取舍中常常被忽視掉了。

可以說，對于社會價值的忽視也是導(dǎo)致公共政策引致新的社會問題出現(xiàn)的成因。例如，基于我國城市外來人口問題所形成的外來人口管理政策，由于作為弱勢群體的外來人口在問題界定中的“缺位”，政府更多地是基于秩序生成的管理價值的角度對城市外來人口問題進(jìn)行認(rèn)知，將其更多地與影響社會治安聯(lián)系起來，卻忽視了外來人口的基本權(quán)利保障問題，造成所形成的公共政策的初衷和目標(biāo)多是針對對外來人口的管制。隨著政策的不斷執(zhí)行，外來人口的子女教育、社會保障和平等就業(yè)等逐漸成為了不斷被討論和關(guān)注的社會問題。政策方案的設(shè)計、抉擇與輸出是政策過程的第二個階段，包括對解決社會問題各種備選方案的提出、從備選方案中抉擇唯一的解決方案、政策方案正式向社會公布等政策環(huán)節(jié)，可以將其統(tǒng)稱為公共政策的制定階段。政策是解決問題的方案，制定公共政策的過程就是決定運用各種政策資源形成對社會問題的具體解決方案的過程。要探討公共政策的制定中為何會產(chǎn)生新的社會問題，就需要從過程維度的決策程序和結(jié)果維度的具體政策內(nèi)容中進(jìn)行分析。

　　決策程序的合理性是保證政策質(zhì)量的前提。猶如社會問題界定階段一樣，我國在公共政策制定階段同樣呈現(xiàn)出“黨政主導(dǎo)”的局面，由政府自上而下產(chǎn)生相應(yīng)的公共政策，對于政策本身的合法性、合理性、可行性和可控性的認(rèn)定往往是由政府單獨做出的。由于缺乏多元化的政策風(fēng)險評估主體，當(dāng)政策存在嚴(yán)重的社會風(fēng)險時，難以通過“社會倒逼”的方式在制定公共政策的過程中對其進(jìn)行糾正。目前，雖然在制定公共政策過程中采取了聽證制度，但是有些地方政府在具體操作中卻存在著“對聽證會的動員宣傳不夠、聽證事項及相關(guān)信息透明度不夠、有可能被利益集團(tuán)的成員不恰當(dāng)利用、聽證的臨時性和隨意性大且對聽證意見缺乏成熟的回應(yīng)制度等問題，聽證會易于走過場，流于形式�！保�6］

　　因此，在公共政策制定階段，由于決策程序的諸多不合理，常常導(dǎo)致有些政策風(fēng)險在制定過程中沒有被發(fā)現(xiàn)或被重視，甚至是在明知有風(fēng)險的前提下政府仍將其付諸實施，而這樣的政策一旦被實施，政策風(fēng)險的存在就成為了制造或者擴大一些社會問題的重要原因。另外，政策內(nèi)容的合理性是保障政策質(zhì)量的關(guān)鍵。面對一個具體的社會問題，政府在制定公共政策時，往往會形成不同的備選方案，這些備選方案是面向該社會問題的不同的解決思路和策略，其內(nèi)容呈現(xiàn)出針對該問題解決的不同的價值取向、資源投入、預(yù)期收益以及政策彈性等。對于備選方案的抉擇過程，就是對每個備選方案的利弊進(jìn)行權(quán)衡后進(jìn)行選擇的過程，但可能由于政府官員的價值取向偏差、信息局限以及自身能力素質(zhì)等原因?qū)е滤�抉擇的方案并非是解決社會問題的最理想方案，甚至是與社會公眾的長遠(yuǎn)利益相背離的，這樣的政策出臺就難以達(dá)到預(yù)期的效果，同時也會引發(fā)新的社會問題。政策方案的執(zhí)行、政策方案的調(diào)整與終結(jié)是政策過程的最后階段，是與公共政策制定階段相對獨立但又相互銜接和依賴的階段，是將所制定的政策方案付諸實施，實現(xiàn)對社會問題解決的過程。

　　隨著政策的不斷執(zhí)行，政策方案效果不斷得以呈現(xiàn)和釋放，而經(jīng)過實踐證明一些政策方案雖然通過執(zhí)行過程逐漸實現(xiàn)了對目標(biāo)社會問題的解決，但是由于在政策制定階段的認(rèn)知局限而出現(xiàn)未能充分預(yù)測和考慮到的因素和情形，或者由于在政策制定階段的價值偏差所忽視或放任的一些潛在的隱患和后果，在執(zhí)行過程中又不斷衍生出諸多新的社會問題；而一些政策方案則由于在執(zhí)行過程中的偏離或扭曲而致使新的社會問題的出現(xiàn)。從應(yīng)然層面上來看，當(dāng)政策在執(zhí)行過程中同時伴生新的社會問題時，基于政策現(xiàn)有的“收益—風(fēng)險”的綜合評估，必須對政策的可行性進(jìn)行重新審視。如果政策所引致的社會問題形成的“風(fēng)險等級高且可控性弱，同時社會公眾對后果容忍度逐漸變?nèi)鯐r”，［7］這樣的政策就必須及時進(jìn)行調(diào)整甚至終結(jié)。然而，我國的實際情況卻是：諸多被執(zhí)行的公共政策，雖然早已經(jīng)被人們發(fā)現(xiàn)與一些社會問題形成之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，且未來繼續(xù)執(zhí)行所形成的問題風(fēng)險將更大，但是必要的政策調(diào)整或者終結(jié)在很長時期內(nèi)始終沒有實質(zhì)性進(jìn)展，政策依然在持續(xù)執(zhí)行。

　　為什么會如此？合理的解釋是，在“黨政主導(dǎo)”的政策過程中的政策調(diào)整或終結(jié)的權(quán)力普遍掌控在黨政主體手中，黨政主體對政策效果的評判以及所秉持的政策價值立場是判斷或決定政策是否調(diào)整或終結(jié)的依據(jù)。在政策執(zhí)行過程中，當(dāng)黨政主體認(rèn)定政策存在的合理性時，往往會利用科學(xué)和技術(shù)專家關(guān)于一項公共政策的綜合評定報告或是統(tǒng)計數(shù)據(jù)為政策繼續(xù)執(zhí)行的必要性提供支撐，向公眾傳遞和展示政策所造成的社會問題并沒有他們想象中嚴(yán)重。在價值中立的外衣之下，在科學(xué)和技術(shù)的神圣武裝之下，科學(xué)和技術(shù)專家關(guān)于政策風(fēng)險的“結(jié)論”往往使人不能質(zhì)疑，甚至是利益受損的政策對象在“結(jié)論”面前也開始懷疑自己價值要求的正當(dāng)性，這就使得政策得以繼續(xù)執(zhí)行。然而，當(dāng)“價值中立”的科學(xué)和技術(shù)面對“不能摒棄掉價值判斷”的公共政策時，讓科學(xué)和技術(shù)理性完全排擠掉價值判斷，讓科學(xué)和技術(shù)專家的話語權(quán)掩蓋和取代政策對象的話語權(quán)，對政策看似客觀性的評價實質(zhì)上就不夠客觀了。更何況是，有時科學(xué)和技術(shù)專家受制于黨政主體的明示或者暗示，其對政策的評判或是統(tǒng)計數(shù)據(jù)也并不能完全呈現(xiàn)出政策的所有“事實”，而只是服務(wù)于黨政主體政策意志的“道具”而已。在政策執(zhí)行過程中，缺少話語權(quán)的政策對象，對于政策的調(diào)整或是終結(jié)始終是一個局外身份，社會問題隨著政策的持續(xù)執(zhí)行而不斷惡化。

　　三、當(dāng)前我國社會問題的政策成因反思。

　　按照代議制治理的框架及其邏輯，公眾在對社會問題治理不可行的情況下為了維護(hù)和增進(jìn)自身的利益通過建立政府來承擔(dān)相應(yīng)的治理任務(wù)，而政府治理目的就在于利用自身的專業(yè)化完成公眾關(guān)于社會問題解決的委托�？梢哉f，在現(xiàn)代社會治理進(jìn)程中，政府一直被認(rèn)為是解決社會問題的最基本選擇。這意味著，政府對于社會問題的解決有著難以取代的優(yōu)勢，至少迄今為止是如此。而作為精英的政府人員在解決社會問題時最為習(xí)慣而且最行之有效的方式就是運用政策工具。那么，從我國的現(xiàn)實情況來看，如何理解我國政府在制定公共政策去解決社會問題的同時又在制造新的社會問題？

　　當(dāng)然，在政策過程中，我們不能說政府主觀愿望上有不斷制造社會問題的追求，因為這樣無政府主義就會成為人們質(zhì)疑和批評政府的理論武器，政府終將喪失合法性。但是，客觀結(jié)果與主觀愿望相反，這就表明“黨政主導(dǎo)”的政策過程包含著某些自動引發(fā)和制造問題的機制。從代議制治理下公共政策所應(yīng)追求的價值取向來看，作為政府治理工具的公共政策必須要能夠代表和增進(jìn)作為權(quán)力所有者的公眾的公共利益。而要保障公共利益的實現(xiàn)，政府必須在政策過程中對政策全流程進(jìn)行基于符合社會價值的必要性審查。

　　但是，我國“黨政主導(dǎo)”的政策過程所呈現(xiàn)出的黨政主體牢牢把持和控制政策的局面，黨政主體成為了政策過程建構(gòu)的唯一主體，而作為權(quán)力實際擁有者的公眾在政策過程中只是名義上享有政策建構(gòu)權(quán)，但實際上卻被排斥在政策過程之外，甚至有時缺乏能夠?qū)�抗和反對不合理政策的充足能量和有效途徑。如前文所述，由于壟斷了政策過程建構(gòu)權(quán)，黨政主體在政策過程中的知識和技術(shù)霸權(quán)以及價值偏差的交織影響都常常致使政策價值和社會價值背離、政策效果與公眾所期待的效果背離，而這樣的政策過程又缺乏來自社會力量的有效修正，進(jìn)而導(dǎo)致危害公共利益的社會問題通過政策而產(chǎn)生。由此可見，黨政主體實質(zhì)上唯一擁有政策建構(gòu)權(quán)常常是我國因公共政策而形成社會問題的關(guān)鍵性致因。因此，要消解為解決社會問題所形成的公共政策可能會引致新的社會問題出現(xiàn)的消極后果，必須要實現(xiàn)政策建構(gòu)權(quán)向社會的回歸和擴展，強調(diào)政策過程的社會建構(gòu)，拓展社會公眾在政策過程中的話語權(quán)和行動空間。社會建構(gòu)下的政策過程，就是要讓社會公眾成為政策過程的真正主體，使作為權(quán)力行使者的政府和權(quán)力擁有者的公眾在合作行動中最終能夠促成經(jīng)得住社會價值拷問、符合解決社會問題實際需要以及充分考慮和抑制政策風(fēng)險的公共政策的生成。對于我國而言，良好的政府質(zhì)量和社會質(zhì)量是社會建構(gòu)下政策過程形成所不可缺少的支持性條件。政府質(zhì)量是一個廣義政府意義上的政府質(zhì)量，包括“現(xiàn)代代議制度、現(xiàn)代行政制度和現(xiàn)代司法制度，在中國還包括現(xiàn)代政黨制度建設(shè)�！保�8］

　　從政府質(zhì)量角度思考社會建構(gòu)下的政策過程，必須首先關(guān)注當(dāng)下政府治理理念的改變，應(yīng)該始終以社會價值作為衡量和抉擇政府行為的前提條件，應(yīng)重視和強調(diào)三點：社會利益的保護(hù)、社會利益的改善和社會利益的最大化實現(xiàn)。在政府治理理念轉(zhuǎn)變之外，還需要在政府治理實踐層面進(jìn)行一系列以政府質(zhì)量提升為目的的改革，重點是進(jìn)行基礎(chǔ)制度的完善和注重參與的政府治理變革�；�礎(chǔ)制度的完善強調(diào)廣義政府在政府與社會、政府與公眾之間關(guān)系的建構(gòu)上重視推進(jìn)尊重公民權(quán)利和公民意愿的法律和制度設(shè)計、完善公共權(quán)力行使的違法審查機制和問責(zé)機制、加強政府權(quán)力社會監(jiān)督的法治建設(shè)、將政策過程的社會建構(gòu)納入法治范疇等，在社會管理和建設(shè)過程中要重視與社會協(xié)同治理下社會力量的培育和壯大；注重參與的政府治理變革是指通過社會參與、社會意見吸納、社會智慧利用等途徑促進(jìn)政府治理中共識、共享、秩序和策略的形成，為此政府需要不斷通過提高治理的開放性和拓寬參與渠道為社會參與提供有力支撐。

　　可以說，基礎(chǔ)制度的完善和注重參與的政府治理變革，是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期政府質(zhì)量提升的關(guān)鍵，能夠推動政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使之符合現(xiàn)代政府的治理要求并具備現(xiàn)代政府的治理能力。有了政府質(zhì)量的提升，當(dāng)始終強調(diào)社會價值和重視社會參與成為政府治理的新常態(tài)，社會建構(gòu)下政策過程的形成就有了現(xiàn)實的基礎(chǔ)。從社會質(zhì)量角度思考社會建構(gòu)下的政策過程，是在實現(xiàn)社會整體進(jìn)步和發(fā)展的條件下使社會不斷獲取影響和決定政策過程的話語權(quán)和行動能力。

　　社會建構(gòu)下政策過程的形成所要求的社會質(zhì)量，內(nèi)在的包括三個方面的內(nèi)容：社會參與積極性提升基礎(chǔ)上政策參與的拓展、社會整合基礎(chǔ)上社會能量的增強、社會智慧增長基礎(chǔ)上政策過程的增效。社會參與積極性提升基礎(chǔ)上政策參與的拓展是社會公眾認(rèn)知到在政治與行政生活中的主動參與是維護(hù)和實現(xiàn)自身利益的必然選擇，從游離于政策過程之外對整個政策過程漠不關(guān)心的“消極參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極參與”，為此還能夠不斷在政策參與中主動培養(yǎng)自身的參與技能并積累參與知識，逐步形成品質(zhì)保證和自覺遵守的參與模式，這就要求社會本身在公民社會成長下通過民主教育、權(quán)利意識的啟發(fā)以及各種公共生活的參與等途徑有意識地培養(yǎng)和訓(xùn)練公眾的參與精神；社會整合基礎(chǔ)上社會能量的增強是通過促進(jìn)異質(zhì)的社會個體在公共事務(wù)合作治理中的相互接觸、交流、碰撞與融合，構(gòu)筑起相互的認(rèn)同感和信任感，使每個社會個體轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄�益共享、�?zé)任共擔(dān)和有社會公益感的社會成員”，［9］在合作過程中使松散社會越發(fā)趨向于整合，實現(xiàn)社會自身力量的不斷積聚和壯大，進(jìn)而在政策過程中能夠以充足的能量與政府抗衡和博弈，不被政府所任意忽視或是排斥在政策過程之外；社會智慧增長基礎(chǔ)上政策過程增效是隨著教育水平提升、知識傳播媒介廣泛被社會利用、實踐經(jīng)驗不斷累積等過程使社會個體不斷實現(xiàn)知識、技能和經(jīng)驗的增長和積累，在政策過程參與中通過社會智慧資源的融入，與政府共同形成最優(yōu)的政策方案，或者及時洞悉和彌補政府所制定政策方案中的偏差和漏洞。

　　可以說，在社會參與積極性提升、社會能量增強和社會智慧增長等要素推動下所帶來的社會質(zhì)量的提升，是社會本身進(jìn)步和發(fā)展的重要標(biāo)志，更是社會建構(gòu)下政策過程形成所不可或缺的。沒有社會質(zhì)量的提升，社會建構(gòu)下政策過程的形成就只是一種治理的幻景和想象，即使政府將其作為治理策略和目標(biāo)，而社會本身若是在政策過程中表現(xiàn)得力量分散、態(tài)度消極且智慧資源儲備不充分，真正擁有和具備在政策過程中的話語權(quán)和行動能力則無從談起，在政策過程中也就難以有所作為。

　　總之，社會建構(gòu)下政策過程的形成為我國制定更能夠規(guī)避政策風(fēng)險的公共政策、減少公共問題的政策成因提供了一種有益的邏輯思路和行動框架。基于對政府質(zhì)量和社會質(zhì)量的狀況依賴，社會建構(gòu)下政策過程理想狀態(tài)的達(dá)成并非一朝一夕之事。值得欣喜的是，各級政府已經(jīng)開始越發(fā)關(guān)切社會公眾的政策態(tài)度、重視社會公眾的政策參與并強調(diào)對社會公共利益的保護(hù)，如在“決策前舉行各種座談會、聽證會以及下基層調(diào)查研究收集民情、民意”，［10］在重大政策和重點項目中前置性引入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，在重大決策事項中建立終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查制度對侵害公共利益的決策行為進(jìn)行問責(zé)等；就社會而言，非政府組織、民間智庫和獨立學(xué)術(shù)機構(gòu)等社會團(tuán)體和普通社會公眾與各級政府在政策過程中互動博弈也越發(fā)頻繁，如通過網(wǎng)絡(luò)和媒體公開地批評政策不足或者政策過程的不合理，通過形成獨立的政策研究報告、調(diào)查報告和政策方案等形式向政府提供政策建議，通過充分利用政府所提供的政策參與渠道和機會積極表達(dá)自身的政策立場等。這表明，當(dāng)前我國被黨政主體主導(dǎo)且封閉的政策過程已經(jīng)打破，政策方案選項的優(yōu)化“最終將取決于體制內(nèi)外更廣泛的協(xié)商和共識構(gòu)建�！保�11］可以說，政策過程已經(jīng)顯露出朝向社會建構(gòu)的一些傾向和特質(zhì)。隨著政府質(zhì)量和社會質(zhì)量的提升，社會建構(gòu)下政策過程形成的基礎(chǔ)也將日將成熟和牢固。

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