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淺論會議紀要的性質(zhì)及其可訴性工作心得
會議紀要作為一種重要公文，為廣大行政機關(guān)所普遍運用。由于我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對會議紀要性質(zhì)的界定不夠全面和明確，實踐中，一些行政機關(guān)在制作會議紀要時呈現(xiàn)出較大的隨意性和不平衡性，出現(xiàn)了一些不規(guī)范的公文紀要，引發(fā)了不少行政爭議。本文探討了會議紀要的性質(zhì)及其可訴性問題，與廣大同行共勉。
一、會議紀要的性質(zhì)及其制作中存在的問題
什么是會議紀要？會議紀要具有何種特點？它應(yīng)當(dāng)具備何種形式和實質(zhì)要件？應(yīng)當(dāng)記錄何種內(nèi)容？它的發(fā)布程序和范圍及其法律后果如何？我國有關(guān)法律法規(guī)對這些問題都沒有涉及。實踐中對這些問題的界定一直處于不完全確定的狀態(tài)。筆者認為，會議紀要是行政機關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范格式的文書，用于記載和傳達行政機關(guān)有關(guān)會議情況和議定事項，是行政機關(guān)公務(wù)活動的重要載體和工具，與行政機關(guān)制發(fā)的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力。
然而實踐中出現(xiàn)的一些不規(guī)范的公文紀要帶有越來越多的非“公文”特征，它不是相對原則和抽象的，僅僅提供處理問題的原則和方法，而是對所謂的“具體問題和專項事宜”作出最終規(guī)定或?qū)嶓w決定，越權(quán)代替下級機關(guān)直接作出決定。如某縣政府的會議紀要直接決定對城區(qū)某一道路進行改造，為保證改造工程按期完成，會議紀要還規(guī)定了具體的拆遷期限和補償標準。這種情況下的會議紀要完全背離了其“公文”特征，演變成一種典型的具體行政行為。這些會議紀要由于侵犯了有關(guān)的行政管理相對人的合法權(quán)益，行政管理相對人會通過適當(dāng)?shù)某绦�、在適當(dāng)?shù)膱龊媳磉_他們的意愿。于是，針對會議紀要的糾紛產(chǎn)生了，由于缺乏足夠的思想準備，許多行政機關(guān)往往在突如其來的“ 糾紛”面前手足無措，無所適從。
二、會議紀要的可訴性問題
實踐中，有些行政管理相對人將會議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為，就其合法性和合理性問題提出行政復(fù)議申請或行政訴訟。這就涉及到會議紀要的可訴性問題。對此應(yīng)當(dāng)如何處理，辦案法官認識不一。筆者認為，會議紀要本身的“記載”功能顯然不是也不能是對會議內(nèi)容的簡單復(fù)制，“記載”的過程應(yīng)當(dāng)是一個濃縮、提煉和加工的過程，它所記載的應(yīng)當(dāng)是處理某一具體問題的原則和辦法，只對下級行政機關(guān)處理具體事務(wù)提供指導(dǎo)性意見，沒有代替某一特定行政機關(guān)的具體行政行為，不是解決該具體問題的最終決定。它是一種抽象行為，是行政機關(guān)的決策行為，其本身并不當(dāng)然具有可訴性。以某縣政府的會議制度為例，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，需要制作會議紀要的縣政府會議大體有四類，分別是縣政府全體會議、縣政府常務(wù)會議、縣長辦公會議和縣政府專題會議。其中，縣政府全體會議、縣政府常務(wù)會議和縣長辦公會議有一個共同的事項是對縣政府工作或日常工作中的重大事項進行討論和作出決定，這一討論和決定的過程，是制定政策的過程，是純粹意義上的行政決策行為，不具有可訴性。因此，規(guī)范的會議紀要不具有可訴性。
是不是所有的會議紀要都不具有可訴性呢？答案并不盡然。筆者認為，不規(guī)范的會議紀要卻具有可訴性。實踐中一些會議紀要不恰當(dāng)?shù)貙唧w的問題作出具體的規(guī)定，引起不必要的行政爭議。還是以縣政府的會議制度為例，按照規(guī)定縣政府專題會議的主要任務(wù)是研究、協(xié)調(diào)、處理縣政府日常工作中的具體問題和專項事宜，如果內(nèi)容記載不當(dāng)，就所謂“具體問題和專項事宜”作出最終規(guī)定或?qū)嶓w決定，或者發(fā)布程序不完備，有“責(zé)成有關(guān)行政機關(guān)遵照執(zhí)行”等內(nèi)容，有關(guān)行政機關(guān)以此作為執(zhí)法依據(jù)進而侵犯行政相對人的合法權(quán)益，就會產(chǎn)生可訴性問題。人民法院在審理涉及會議紀要的行政案件過程中，應(yīng)當(dāng)就這類會議紀要的合法性問題作出判定，對依據(jù)該會議紀要作出的具體行政行為依法予以撤銷或變更，維護行政管理相對人的合法權(quán)益。
在全民法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環(huán)境下，依法公正高效地審理好涉及會議紀要的行政案件，對于改進和規(guī)范“紀要”行為，切實提高紀要水平，化解行政爭議，都具有重要意義。
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